Government Acts: Sources and Hierarchy in Public Law

1. Istituzioni di diritto pubblico SP a.a. 2020/201 RIFERIMENTO: CAPITOLO VI, PAR. 3, 4, E 5 (Limitatamente alle fonti fondate su presupposti di necessità).

2. IL GOVERNO È UN ORGANO POLITICO CHE CONDIVIDE COL PARLAMENTO LA FUNZIONE DI INDIRIZZO POLITICO E AL TEMPO STESSO È IL VERTICE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE. IN AMBEDUE QUESTE FUNZIONI PUO’ PORRE IN ESSERE ATTI NORMATIVI.

3. TRA GLI ATTI NORMATIVI DEL GOVERNO a) ALCUNI SONO PREVISTI E DISCIPLINATI DIRETTAMENTE NELLA COSTITUZIONE E HANNO LA STESSA FORZA E VALORE DELLA LEGGE ORDINARIA DEL PARLAMENTO. CHIAMIAMO QUESTI ATTI ATTI CON FORZA DI LEGGE. b) ALCUNI SONO PREVISTI E DISCIPLINATI DALLE LEGGI (IN ALCUNI CASI ANCHE DAGLI STESSI ATTI CON FORZA DI LEGGE DEL GOVERNO). CHIAMIAMO QUESTI ATTI SECONDARI PERCHE’ SONO SUBORDINATI ALLA LEGGE, NON HANNO LA SUA FORZA E VALORE.

4. Gli CON FORZA DI LEGGE (PRIMARI) DEL GOVERNO SONO: • DECRETO LEGGE • DECRETO DELEGATO • DECRETI DI ATTUAZIONE DEGLI STATUTI DELLE REGIONI ORDINARIE Essi appartengono al LIVELLO PRIMARIO DELLA GERARCHIA DELLE FONTI, PERCHE’ SONO SUBORDINATI SOLO ALLA COSTITUZIONE. GLI ATTI NORMATIVI DI LIVELLO SECONDARIO DEL GOVERNO (PRIVI DI FORZA DI LEGGE) SONO I REGOLAMENTI DEL GOVERNO, DEI SINGOLI MINISTRI, DEL PRESIDENTE DEL CONSGLIO DEI MINISTRI. Appartengono al livello secondario della gerarchia delle fonti perché sono subordinati non solo alla Costituzione ma anche alla legge. NB: I REGOLAMENTI DI SINGOLI MINISTRI E QUELLI DEL P.d.C. sono subordinati anche ai regolamenti del Governo (ai quali non possono contraddire). (v. p. 64 in alto)

5. La FUNZIONE NORMATIVA DEL GOVERNO comprende Il potere di emanare atti normativi equiparati alla legge (primari/con forza di legge) e Il potere di emanare atti subordinati alla legge (secondari/privi di forza di legge).

6. GERARCHIA DELLE FONTI COSTITUZIONE LEGGI E ATTI EQUIPARATI ATTI SUBORDINATI ALLA LEGGE GLI ATTI NORMATIVI SONO ORGANIZZATI IN UNA IDEALE PIRAMIDE, E SUI GRADINI DI QUESTA PIRAMIDE SONO COLLOCATI ATTI CHE HANNO LA STESSA FORZA (e pertanto, per esempio, sono capaci di abrogarsi l’un l’altro. • • • La legge non può abrogare la Costituzione (cui è subordinata) Un decreto delegato può abrogare una legge Un regolamento non può abrogare né la Costituzione né la legge

7. I rapporti tra due atti normativi equiparati (es.: legge e decreto legislativo) in caso di contrasto, sono regolati dall’abrogazione: prevale di solito l’atto più recente (ma quello più vecchio rimane efficace per i fatti che si sono verificati finché non è stato abrogato, finché era in vigore: tempus regit actus) I rapporti tra due atti gerarchicamente ordinati (uno superiore l’altro inferiore) sono regolati in caso di contrasto dall’annullamento: prevale l’atto superiore e l’inferiore viene annullato (e, in linea generale, non può più essere applicato nemmeno ai fatti verificatisi fino all’annullamento) . L’abrogazione serve a regolare la successione nel tempo delle leggi e dei vari atti normativi, che è una ipotesi fisiologica. L’annullamento a ‘punire’ la violazione da parte di un atto inferiore del suo obbligo di rispettare quello superiore (che è una ipotesi patologica). Nel caso di contrasto tra costituzione e atti primari questo vizio si chiama vizio di incostituzionalità, viene accertato dalla Corte costituzionale. Nel caso di contrasto tra fonte secondaria e fonte primaria questo vizio si chiama genericamente di legittimità, può essere rilevato dai giudici amministrativi (Tar e Consiglio di Stato) o ordinari e porta all’annullamento (o alla disapplicazione).

8. ESISTE anche un tipo di FONTI, previste dalla legge, e quindi teoricamente secondarie, LA CUI CARATTERISTICA E’ CHE, POSSONO ESSERE ATTIVATE AL VERIFICARSI DI UN PRESUPPOSTO DI FATTO, individuato dalla legge, come una emergenza, calamità, terremoto, grave problema di ordine pubblico. Sono le ORDINANZE DI NECESSITA’ Che possono essere adottate • dai SINDACI • dai PREFETTI • dalle autorità militari (in caso di guerra) • Dai presidenti di Regione • Dal presidente del consiglio dei ministri (come vertice della Protezione civile) QUESTE FONTI OPERANO IN MODO DEL TUTTO ‘SGANCIATO’ DALLA GERARCHIA DELLE FONTI (es. possono ‘sospendere’ le leggi vigenti per la durata dell’emergenza) anche se devono essere sempre in armonia con la Costituzione e devono disporre solo ciò che la necessità che fronteggiano impone. Sono sindacabili dai giudici amministrativi (Tar e Consiglio di Stato).

9. GLI ATTI DEL GOVERNO CON FORZA DI LEGGE Decreti legislativi Decreti legge Decreti di attuazione degli statuti delle Regioni speciali

10. Gli atti del Governo con forza di legge o equiparati alla legge Sono • • Decreto legge (DECRETAZIONE D’URGENZA) Decreto delegato (DELEGAZIONE LEGISLATIVA) Un tipo particolare di decreti delegati sono i testi unici • Decreti di attuazione degli Statuti delle regioni speciali. Questi atti del Governo sono disciplinati da a)La Costituzione b)La legge ordinaria (l. 400 del 1988, che disciplina in generale i poteri del Governo).

11. Nella Costituzione e nella legge (400/88) troviamo norme su come si fanno i decreti del governo, i loro limiti, condizioni, effetti, ecc. Essendo una legge ordinaria, anche la legge 400/88 è subordinata alla Costituzione quindi può introdurre con riferimento agli atti con forza di legge del Governo solo condizioni o limiti che esplicitano precetti già contenuti nella Costituzione e la violazione dei suoi divieti non può essere come tale motivo di incostituzionalità (ma solo in quanto quei divieti siano ritenuti impliciti nella Costituzione).

12. DECRETO LEGGE (p. 57) Secondo l’art. 77 Cost. «Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare atti con forza di legge. Qualora, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo, sotto la sua responsabilità, adotti un provvedimento provvisorio con forza di legge, questo deve essere presentato alle Camere per la conversione il giorno stesso della sua emanazione. Il decreto, se non convertito in legge entro 60 gg. perde efficacia sin dall’inizio. Le Camere possono con legge regolare gli effetti del decreto non convertito.» La legge 400/1988 ha specificato:  Procedimento di formazione (deliberazione Consiglio dei Ministri, emanazione Presidente della Repubblica, pubblicazione in GU).  Contenuto: specifico - omogeneo – corrispondente al titolo - misure di immediata applicazione – divieto di conferire deleghe legislative con decreto legge – divieto di utilizzare il decreto legge per regolare rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti.

13. I decreti legge sono atti con forza di legge che il Governo emana senza passare previamente per le Camere. Storicamente sono nati, durante il Regno d’Italia, proprio per aggirare le Camere, cioè per riuscire a emanare provvedimenti a cui le Camere erano contrarie o ostili o comunque per permettere al Governo di ’legiferare’ senza il Parlamento. Durante il fascismo la decretazione d’urgenza divenne strumento ordinario di legislazione (i decreti legge potevano rimanere in vigore ‘provvisorio’ per due anni: legge n. 100/1926, e non c’era d’altronde più un ‘Parlamento’ per esaminarli davvero ai fini della conversione). Per questo motivo la Costituzione ammette i decreti legge con molte cautele.

14. Le cautele di cui la Costituzione circonda i decreti legge: I decreti legge non possono essere emanati dal Governo a sua discrezione, ma solo in presenza di circostanze straordinarie e urgenti che lo impongano, rendendo impossibile, con la loro gravità e per il loro carattere imprevisto, ricorrere al procedimento di approvazione della legge ordinaria. • Il decreto deve essere subito presentato alle Camere, che possono convertirlo ma anche non convertirlo. • Il decreto rimane in vigore solo 60 giorni. • Se il decreto non viene convertito è tamquam non esset (è come se non ci fosse mai stato): i suoi effetti decadono dal giorno della sua emanazione. • Il Governo emana il decreto ‘sotto la sua responsabilità’ (= non impegna la maggioranza che sostiene il Governo a convertirlo, ed è logico, perché l’atto dovrebbe fronteggiare circostanze imprevedibili che non potevano essere previste nel programma di governo). La libertà del Parlamento di non convertire il decreto legge è una importante garanzia costituzionale contro l’abuso del Governo nel ricorso a questo strumento. •

15. Nonostante queste cautele, i caratteri del sistema politico italiano hanno fatto sì che, invece che strumento eccezionale, il decreto legge sia diventato strumento ordinario di legislazione strumento ordinario di legislazione a cui il Governo ricorre per l’attuazione del a cui il Governo ricorre per l’attuazione del suo indirizzo politico, o, come dice il libro, una suo indirizzo politico, o, come dice il libro, una «proposta di legge rinforzata» «proposta di legge rinforzata» I caratteri più vistosi di questa prassi abusiva sono stati: Da parte del Governo: la reiterazione ripresentando lo stesso decreto prima della scadenza dei 60 gg di vigenza provvisoria del precedente) reiterazione (catene di decreti che si formavano Da parte (anche) del Parlamento: l’abuso del potere di emendamento l’abuso del potere di emendamento nella fase di conversione (decreti omnibus, che contengono ‘di tutto’)

16. Possiamo vedere un tentativo di arginare questi abusi nella legge 400/1988 che ha specificato:  Procedimento di formazione (deliberazione Consiglio dei Ministri, emanazione Presidente della Repubblica, pubblicazione in GU).  Contenuto: specifico - omogeneo – corrispondente al titolo - misure di immediata applicazione – divieto di conferire deleghe legislative con decreto legge – divieto di utilizzare il decreto legge per regolare rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non convertiti. Tuttavia, anche perché si tratta di una legge ordinaria, questi limiti hanno cambiato ben poco essendo «privi della forza cogente necessaria per operare nei confronti di un successivo atto con forza di legge» (p. 58).

17. Le prassi abusive sono continuate, e in particolare: Procedimento di formazione: ha cominciato a ricorrere la prassi del decreto legge approvato in Consiglio dei ministri ‘salvo intese’ cioè il Consiglio dei Ministri approva solo uno schema di decreto, che in realtà è tutto elaborato dal Ministro competente (violazione del principio di collegialità) Contenuto: i decreti ‘omnibus’ sono rimasti la regola (es. decreti ‘milleproproghe’ + Si è affermata la nuova prassi dell’apposizione da parte del Governo della questione di fiducia al momento della conversione (violazione del principio della esclusiva responsabilità del Governo nell’emanazione del decreto legge e conferma definitiva dell’essere divenuto il decreto legge ordinario strumento di attuazione dell’indirizzo politico e cioè del programma del Governo).

18. La questione di fiducia sulla conversione del decreto legge serve a : • Compattare la maggioranza • Abbreviare i tempi (effetto anti-ostruzionismo, ma spesso la questione di fiducia viene posta senza che vi sia alcun ostruzionismo) • Permettere al Governo di scegliere quale ‘opposizione’ premiare (se ne ha bisogno per il voto) facendo entrare determinati emendamenti nell’articolo su cui è posta la fiducia. Ha pessimi effetti sul piano della qualità legislativa, perché la legge di conversione, che ne risulta, è una legge con articolo unico e infiniti commi.

19. Negli ultimi anni la Corte costituzionale è intervenuta più volte in tema di decretazione d’urgenza, riscontrando più volte i seguenti vizi, che diventano vizi della legge di conversione: Evidente mancanza dei presupposti di necessità e di urgenza: illegittimità costituzionale di un decreto che reiteri un precedente non convertito senza modifiche o in mancanza di nuovi e diversi presupposti (sent. 12/2008) Mancanza dei requisiti di omogeneità: illegittimità costituzionale della legge di conversione che introduce disposizioni non omogenee al decreto legge e quindi prive dei presupposti di necessità e urgenza (sent. 32/2014).

20. Questa giurisprudenza, che non è riuscita a limitare l’abuso della decretazione d’urgenza, si è tradotta in realtà (avendo abbandonato l’idea che i vizi del decreto siano sanati dall’intervento della legge di conversione) nell’imposizione di limiti alla libertà e alla pienezza della funzione legislativa del Parlamento nella fase della conversione e nel dare conferma all’ormai acquisito ruolo del decreto legge come strumento di indirizzo politico del Governo. La morale di questa giurisprudenza infatti è che il Parlamento deve convertire a) In fretta b) Senza modifiche Ma: la Costituzione ha rifiutato questa idea tenendo presente il decreto che risponde a necessità urgenti e indifferibili, impreviste e estranee al rapporto fiduciario; ancora meno questa idea si adatta al decreto legge usato dal Governo per attuare il programma, perché annulla la sostanza del rapporto fiduciario e lascia il governo ‘dominus’ del procedimento legislativo senza trovare nel Parlamento un interlocutore in grado di controllare e indirizzare. (Morale: non tutto quello che è deciso da una Corte costituzionale è buono e giusto per definizione!)

21. NB: … col Covid, invece, abbiamo riscoperto i decreti legge nella loro essenziale e tipica natura di fonti che rispondono a situazioni straordinarie di necessità e urgenza (ci torneremo tra poco).

22. Atti del Governo con forza di legge (continua) Il decreto legislativo (o decreto delegato)

23. Il decreto delegato o decreto legislativo (p. 54 ss.) Art. 76 Cost.: «L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.» Anche la delegazione legislativa era stata oggetto di abusi al tempo del Regno e del Fascismo: il Governo chiedeva alle Camere una delega che lo autorizzasse a emanare atti con forza di legge, per evitare di presentare una proposta di legge e confrontarsi col Parlamento. La delega veniva chiesta e ottenuta ‘in bianco’ e così il Parlamento veniva esautorato. Anche in questo caso, l’origine di questi fenomeni è in prassi iniziate durante il Regno.

24. Anche nel caso della delegazione legislativa la Costituzione prevede particolari cautele: 1. Le Camere non sono libere di delegare l’esercizio della funzione legislativa al Governo ‘lavandosi le mani’ delle decisioni che poi il Governo prenderà: esse possono farlo solo limitando la discrezionalità del Governo e cioè definendo l’oggetto della delega, il tempo entro cui esercitarla, i principi e i criteri direttivi che il Governo deve rispettare.  La legge di delegazione che non rispetta questi criteri è invalida, è viziata e può essere annullata dalla Corte costituzionale.  Il decreto legislativo che non si attiene ai limiti posti dalla legge di delegazione è viziato, può essere annullato dalla Corte costituzionale. 2. La legge di delegazione trasferisce solo l’esercizio, non la titolarità, della funzione legislativa, che è esclusiva delle Camere. Se il Governo non esercita la delega nei tempi previsti dalla legge di delegazione, perde automaticamente il potere.

25. Il primo limite che si impone al decreto delegato è il rispetto della legge di delegazione e cioè dei • Principi e criteri direttivi • Oggetto • Tempo La legge di delegazione è incaricata dalla Costituzione di porre questi limiti alla discrezionalità del Governo per cui, pur essendo una legge ordinaria, funge da parametro per la legittimità del decreto legislativo e può essere utilizzata nel giudizio di legittimità costituzionale (è norma interposta tra la Costituzione e il decreto legislativo: p. 56). Il vizio che deriva dal mancato rispetto della legge di delegazione è detto eccesso di delega.

26. Anche in materia di decreti legislativi la legge n. 400 del 1988 ha dettato norme. Dunque ogni decreto legislativo è regolato: • • • Dalla Costituzione Dalla sua legge di delegazione Dalla legge n. 400 del 1988 (che ha dettato alcune regole in specie sul procedimento, v. p. 55: parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia sugli schemi dei decreti). Ma solo i primi due atti sono gerarchicamente superiori pertanto in grado di determinarne l’eventuale incostituzionalità.

27. Nei fatti, anche la delegazione legislativa è stata teatro di ampie e fortissime deroghe rispetto al modello disegnato dalla Costituzione. Alla fine del Novecento di solito la legge di delegazione conteneva pochissimi e vaghissimi criteri e principi: la discrezionalità del Governo non veniva delimitata. In realtà, porre i principi e i criteri direttivi significa fare scelte politiche precise. Il Parlamento non riusciva a farle e le trasferiva sul Governo. La genericità dei principi e criteri direttivi era un modo per rinviare le scelte politiche e anche un modo, per i partiti in Parlamento di ‘deresponsabilizzarsi’ davanti all’elettorato. Ma può anche accadere che le leggi di delegazione contengano principi e criteri dettagliatissimi. Questo è il sintomo del fatto che la legge di delegazione è stata scritta e votata in Parlamento quando i decreti delegati erano già pronti: il Parlamento votando la legge di delegazione si limita a ratificare le scelte che il Governo ha già fatto, con totale inversione del rapporto immaginato dalla Costituzione. Più del 50% delle deleghe rimane d’altronde inattuato.

28. Molti abusi della delegazione legislativa cominciano con la legge di delegazione. a) Non corretto adempimento del suo ruolo costituzionale (es. non sufficiente o troppo dettagliata definizione dei principi e criteri direttivi); b) Prassi dei limiti ulteriori. La legge di delegazione può infatti contenere limiti ulteriori rispetto a quelli necessari in base all’art. 76 Cost. (oggetto tempo principi e criteri). Altri sono stati confermati proprio dalla legge n. 400 del 1988.

29.  Limiti ulteriori previsti nelle leggi di delegazione e ammessi dalla l. 400: Parere delle Commissioni parlamentari sullo schema di decreto(un improprio coinvolgimento del parlamento nella redazione del decreto, che è invece atto del Governo)  Modifiche al modello costituzionale della delegazione legislativa consentiti dalla legge n. 400: a) Deleghe con pluralità di oggetti (mentre l’oggetto di ogni singola delega dovrebbe essere ‘definito’, e dunque ‘uno’) b) Deleghe che consentono un esercizio frazionato (con più decreti legislativi, conseguenza della ‘pluralità di oggetti’, sicché a una legge di delegazione corrispondono più decreti legislativi, tanti quanti sono gli ‘oggetti’ della delega c) Deleghe che permettono decreti correttivi e integrativi (mentre il potere delegato al governo dovrebbe esaurirsi con l’emanazione di un unico decreto) (p. 55).

30. Il vizio che deriva dal mancato rispetto della legge di delegazione è detto eccesso di delega. E’ un vizio abbastanza di frequente sindacato dalla Corte costituzionale. Es. con legge n. 69/2009 il Parlamento delegò il Governo a introdurre lo strumento della «mediazione», cioè una composizione extra-giudiziale, su controversie su diritti disponibili ,ma senza precludere l'accesso della giustizia. Col decreto legislativo n. 28/2010 il governo introdusse la mediazione stabilendo che doveva essere sempre «obbligatoria» (prima provi la mediazione, poi accedi alla giustizia). In questo è stato ravvisato un eccesso di delega dalla sent. n. 272/2012 in quanto la mediazione sempre obbligatoria risulterebbe priva di riferimenti ai principi e ai criteri della delega e contrastante con la concezione della mediazione prevista dalla normativa delegata.

31. Un tipo particolare di decreto legislativo è il TESTO UNICO ( (p. 56 p. 56). ). TESTO UNICO Si chiamano TESTI UNICI le fonti che raccolgono in un unico documento normativo la legislazione vigente su un certo argomento. Possono servire solo a ordinarla e renderla meglio consultabile, nel qual caso si parla di TESTI UNICI MERAMENTE COMPILATIVI. MERAMENTE COMPILATIVI. TESTI UNICI Possono anche comportare abrogazioni e modifiche della legislazione preesistente, nel qual caso si parla di TESTI UNICI INNOVATIVI. UNICI INNOVATIVI. TESTI Per procedere alla redazione di un TESTO UNICO INNOVATIVO Per procedere alla redazione di un TESTO UNICO INNOVATIVO il Governo ha bisogno della autorizzazione delle Camere, il Governo ha bisogno della autorizzazione delle Camere, che viene espressa con legge di delegazione. che viene espressa con legge di delegazione.

32. Decreto legge e decreto delegato a confronto

33. Il decreto legge e il decreto delegato sono i due atti con forza di legge del Governo. Non confondiamo il loro procedimento di formazione e la loro funzione! Decreto legge: • Presupposto: verificarsi di un fatto straordinario di necessità e urgenza. Il Consiglio dei Ministri si riunisce e delibera il decreto. • Il Capo dello Stato emana il decreto, che entra immediatamente in vigore con la immediata pubblicazione in GU. • Il giorno stesso della pubblicazione il decreto viene presentato alle Camere, e comincia a decorrere il termine di 60 gg per la conversione. • Se il decreto viene convertito in legge, al suo posto interviene la LEGGE DI CONVERSIONE DEL DECRETO LEGGE, che stabilizza i contenuti del decreto. • Il decreto legge serve (almeno nelle intenzioni) ad affrontare situazioni eccezionali.

34. Il decreto legge e il decreto delegato sono i due atti con forza di legge del Governo. Non confondiamo il loro procedimento di formazione e la loro funzione! Decreto delegato: Presupposto: approvazione da parte del Parlamento, su proposta del Governo o su iniziativa parlamentare, di una legge di delegazione contenente l’oggetto della delega, il termine entro cui va esercitata, i criteri e i principi direttivi che il Governo deve rispettare nell’adempiere la delega. • Il Governo predispone i decreti, che sono deliberati dal Consiglio dei Ministri. • Il Capo dello Stato emana i decreti. • I decreti entrano in vigore nella forma di DECRETI DELEGATI O DECRETI LEGISLATIVI. • La delegazione legislativa è (almeno nelle intenzioni) un metodo di divisione del lavoro tra Parlamento e Governo.

35. La funzione normativa del Governo Atti di natura secondaria I regolamenti del Governo

36. Dal punto di vista del contenuto un regolamento nulla ha di diverso da una legge. Gli atti che chiamiamo ‘regolamenti’ hanno di caratteristico che non possono essere emanati dal Governo senza una previa base legislativa. Questo definisce la loro ‘secondarietà’: non sono fonti istituite direttamente dalla Costituzione e sono subordinate alla legge. NON SONO SINDACABILI DALLA CORTE COSTITUZIONALE che conosce solo leggi e atti aventi forza di legge. Chiamiamo delegificazione un fenomeno molto caratteristico per cui vi è la preferenza a ricorrere al regolamento per la disciplina di moltissime materie, perché, una volta affidata ai regolamenti, la disciplina di una materia può essere modificata facilmente dal Governo con nuovi regolamenti, senza più ricorrere alla legge. (((Lo Stato può adottare regolamenti solo nelle materie in cui ha competenza legislativa esclusiva. Quindi le leggi dello Stato possono disciplinare solo i regolamenti del Governo (non quelli delle Regioni)))).

37. I regolamenti del Governo sono disciplinati in generale nella legge n. 400 del 1988 che ne definisce il procedimento di approvazione e le tipologie. Ma ogni regolamento è anche disciplinato dalla singola legge che lo istituisce. La legge 400 del 1988 è superiore ai regolamenti, in quanto legge, quindi in caso di contrasto con le sue previsioni un regolamento è illegittimo. Ogni regolamento del Governo ha una sua legge di riferimento, e questa, in quanto legge successiva, può abrogare o derogare alla legge n. 400. Questo spiega come mai la legge 400 rappresenti solo indicazioni di massima sul procedimento di approvazione e sulle tipologie di regolamenti esistenti nel nostro ordinamento.

38. Chiamiamo REGOLAMENTI GOVERNATIVI Gli atti che sono frutto del seguente procedimento: • • • Deliberazione del Consiglio dei Ministri Parere del Consiglio di Stato Emanazione con decreto del Presidente della Repubblica Registrazione da parte della Corte dei conti Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale • • DPR I Regolamenti governativi prendono la forma di Decreti del Presidente della Repubblica I Regolamenti governativi prendono la forma di Decreti del Presidente della Repubblica

39. I regolamenti si distinguono in base alla funzione che possono assumere e sono detti (art. 17 della legge 400/1988):  Di mera esecuzione delle leggi, decreti legislativi, regolamenti europei. Quando hanno la funzione di eseguire previsioni dettagliate di una legge, decreto legislativo o regolamento europeo.  Di integrazione e attuazione. Quando hanno la funzione di integrare norme di principio di legge, decreto legislativo, regolamento europeo. (Sono in sostanza decreti legislativi delegati di grado secondario).  Di organizzazione; quelli disciplinanti l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche «secondo le disposizioni dettate dalla legge».

40.  Indipendenti. Quando hanno la funzione di regolamentare una materia sulla quale manchi una disciplina di legge o atti primari, e che non sia oggetto di una riserva, neppure relativa, di legge.  Di delefigicazione. Quando prendono il posto di una disciplina che la legge o il decreto legislativo già poneva su una certa materia. La legge che autorizza questi regolamenti stabilisce che all’atto della loro emanazione la legge previgente è abrogata. Nello spazio ‘vuoto’ così creato intervengono i regolamenti. I regolamenti delegificanti non possono intervenire in materia coperta da riserva assoluta di legge, cioè nei casi in cui la Costituzione richiede obbligatoriamente che una certa materia sia disciplinata solo dalla legge o atti equiparati (es. art. 13 libertà personale può essere limitata «solo nei casi e modi previsti dalla legge» - oltre che con atto motivato dell’autorità giudiziaria).

41. Una particolare ‘sottospecie’ di regolamenti delegati o delegificanti è prevista nella legge n. 400/1988 art. 17 comma 4 bis. Si tratta dei regolamenti cui è rimessa l’organizzazione e la disciplina dei Ministeri e oggi di tutte le amministrazioni statali. Essi devono rispettare i principi posti nell’art. 17 comma 4 bis: «a) riordino degli uffici di diretta collaborazione con i Ministri ed i Sottosegretari di Stato, stabilendo che tali uffici hanno esclusive competenze di supporto dell'organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l'amministrazione; b) individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale, centrali e periferici, mediante diversificazione tra strutture con funzioni finali e con funzioni strumentali e loro organizzazione per funzioni omogenee e secondo criteri di flessibilita' eliminando le duplicazioni funzionali; c) previsione di strumenti di verifica periodica dell'organizzazione e dei risultati; d) indicazione e revisione periodica della consistenza delle piante organiche; e) previsione di decreti ministeriali di natura non regolamentare per la definizione dei compiti delle unità dirigenziali nell'ambito degli uffici dirigenziali generali. E la loro entrata in vigore, grazie all’autorizzazione di cui all’art. 17 comma 4 bis prende il posto delle leggi previgenti. La materia così delegificata può essere nuovamente disciplinata con nuovi regolamenti del Governo senza più intervento della legge.

42. E’ per effetto dell’art. 17 comma 4 bis legge 400/1988 che oggi l’organizzazione dei Ministeri e di tutte le amministrazioni statali anche a ordinamento autonomo, comprese per esempio le Università, è quasi del tutto delegificata. Vale a dire: a) Costituisce una materia che di fatto è riservata al Governo; b) Costituisce una materia che di fatto è rimessa a una miriade di fonti regolamentari (un regolamento può creare un nuovo regolamento, per esempio il regolamento di ateneo, il regolamento di ateneo crea il regolamento del corso di laurea, il regolamento del corso di laurea crea il regolamento di funzionamento della commissione paritetica del corso di laurea….) La ‘delegificazione’ nacque con l’idea che vi erano troppe leggi. Un suo risultato è una enorme complessificazione dell’ordinamento anche degli organi ed enti più semplici. • • Ci sono molti più regolamenti che leggi. E’ molto più difficile conoscere una materia disciplinata da regolamenti che una materia disciplinata da leggi.

43. Questo spiega l’ulteriore figura di regolamenti introdotta nell’elenco della legge n. 400 del 1988 da una legge del 2009, i regolamenti di riordino Per riordinare periodicamente le disposizioni regolamentari vigenti, individuare quelle abrogate o abrogando quelle ‘superate’, ecc. (p. 63).

44. NB: Non sono previsti regolamenti di attuazione o integrazione di ‘decreti legge’, perché si suppone che il decreto legge sia auto- applicativo, contenga tutte le norme necessarie ad affrontare l’emergenza per cui è dettato. Il procedimento di adozione dei regolamenti governativi e i tipi di regolamenti sono disciplinati nell’art. 17 della legge n. 400 del 1988. I regolamenti delegati in materia di Organizzazione dei Ministeri e delle pubbliche amministrazioni hanno una particolarità procedurale: sono assoggettati al previo parere delle Commissioni parlamentari competenti (p. 61).

45. Quando una materia è ‘delegificata’ funziona di fatto come una materia riservata Al Governo. Solo ‘di fatto’, però, in quanto resta possibile che una nuova legge abroghi in tutto o in parte quella che ha istituito i primi regolamenti delegificanti, per travolgerli tutti o parte.

46. I regolamenti del Governo secondo la legge n. 400/1988:  Di esecuzione  Di attuazione e integrazione  Di organizzazione  Indipendenti  Di delegificazione

47. REGOLAMENTI MINISTERIALI

48. Regolamenti del Presidente del Consiglio dei Ministri Adottati dal PdCM Regolamenti Ministeriali e interministeriali Adottati dal singolo ministro o da più Ministri DPCM DM I regolamenti del Presidente del Consiglio prendono la forma di Decreto del PdC I regolamenti ministeriali prendono la forma di Decreti Ministeriali Sono registrati dalla Corte dei conti e pubblicati in Gazzetta Ufficiale. Possono essere adottati solo nelle materie in cui la corrispondente autorità abbia competenza e quando la legge conferisca espressamente questo potere (art. 17 comma 3 legge 400/88) SUI DPCM RITORNIAMO SUBITO …..