Torino 18 maggio 2009 Stefano Piperno, Santino Piazza

1. La finanza locale dell’area metropolitana torinese nella prospettiva dell’istituzione della Città metropolitana: spunti per la discussione Torino 18 maggio 2009 Stefano Piperno, Santino Piazza

2. Contenuti della presentazione • Contesto socio- economico e territoriale (cenni) • Contesto istituzionale: le norme transitorie per l’istituzione delle città metropolitane e le norme di principioper il loro finanziamento (legge 5 maggio 2009 n. 42 “Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”) • A cosaservono le Città metropolitane …? La finanza dovrebbe seguire le funzioni • La “cifratura” della finanza locale nell’area metropolitana torinese: problemi e numeri • Ipotesi per l’individuazione di fonti di finanziamento • Conclusioni

3. 1.Contesto socio-economico e territoriale (cenni)

4. Le fasi dello sviluppo urbanoil caso di Torino e delle sue cinture 1971-2007tasso medio di incremento della popolazione nei diversi periodi

5. Modifiche al ciclo urbano dell’area metropolitana torinese? Un confronto

6. 2.La nuova disciplina transitoria per l’assetto istituzionale-finanziario delle aree metropolitane e le norme di principio per il loro finanziamento a regime: la legge 5 maggio 2009 n. 42 “Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione”

7. I. Disciplina transitoria per l’istituzione delle Città metropolitane (art. 23 L. 42/2009):A) la fase della proposta Quali capoluoghi? Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli, …Reggio Calabria (!!!) (Roma ordinamento a parte) Proposta di istituzione su iniziativa di soggetti diversi (comune capoluogo + provincia, comune capoluogo + altri comuni con soglie minime, provincia + altri comuni con soglie minime) La proposta contiene la perimetrazione della Città metropolitana, l’articolazione in comuni, una proposta di statuto provvisorio che definisce le forme di coordinamento dell’azione complessiva di governo all’interno del territorio metropolitano e regola le modalità di elezione o individuazione del presidente del consiglio provvisorio (in attesa della legge statale, vedi infra) Parere della Regione e referendum tra tutti i cittadini della provincia

8. I. Disciplina transitoria per l’istituzione delle Città metropolitane (art. 23 L. 42/2009):B) la fase attuativa • Entro 36 mesi dall’entrata in vigore della L.42/2009, su proposta di diversi ministeri, vengono emanati decreti legislativi per: • istituzione città metropolitana secondo la proposta approvata dal referendum popolare • istituzione, in attesa degli organi definitivi, dell’assemblea rappresentativa detta “consiglio provvisorio della città metropolitana” (sindaci dei comuni metropolitani + presidente provincia)

9. II. Disciplina finale per l’istituzione delle Città metropolitane (art. 23 L. 42/2009): Rinvio ad una legge ordinaria per la definizione completa delle funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale delle Città metropolitane Previsione di considerare funzioni fondamentali della Città metropolitana le funzioni fondamentali delle Province a partire dalla data di insediamento dei suoi organi definitivi Previsione di considerare comunque funzioni fondamentali della Città metropolitana: la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale

10. II. Disciplina finale per l’istituzione delle Città metropolitane (art. 23 L. 42/2009): La provincia di riferimento cessa di esistere a partire dalla data di insediamento degli organi della città metropolitana. Si dovrà dare seguito al trasferimento di risorse e funzioni e lo statuto definitivo della città metropolitana viene adottato dagli organi competenti entro 6 mesi dalla data del loro insediamento Per i comuni rimasti fuori dall’ambito metropolitano, si potrà optare per una iniziativa di aggregazione oppure per il ricongiungimento con una provincia limitrofa (nel rispetto della continuità territoriale)

11. Il Finanziamento delle Città metropolitane:A) la fase transitoria fino alla data di insediamento degli organi definitivi della città metropolitana, il finanziamento degli enti che compongonola Città metropolitana assicura una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle funzioni da esercitare in forma associata o congiunta, nel limite degli stanziamenti previsti a legislazione vigente Si intende la possibilità di avere un regime differenziato per tutti gli enti (comuni e provincia) che hanno aderito? Le maggiori risorse possono derivare solo da tributi aggiuntivi per gli enti che fanno parte della Città, o si può pensare a trasferimenti statali aggiuntivi? Il regime differenziato nella fase transitoria è vincolato all’individuazione di nuove funzioni da esercitare in forma associata o congiunta da definire nello statuto provvisorio? La norma: Art.23, c.6, d) Problemi

12. Il Finanziamento delle Città metropolitane:B) la situazione a regime Attribuzione alle Città metropolitane dell’autonomia impositiva corrispondente alle funzioni esercitate dagli altri enti territoriali (con contestuale loro definanziamento) Possibilità di assegnare entrate e tributi propri anche diversi da quelli assegnati ai comuni Possibilità di tributi di scopo come per tutti gli enti territoriali Avrà tutti i tributi provinciali e parte di quelli comunali? Ma come si stabilisce la quota di questi ultimi? Come individuare una lista di tributi diversi? Si potranno individuare tributi di scopo specifici per le Città metropolitane? Si può pensare ad uffici tributari metropolitani che gestiscano anche i tributi dei Comuni? La norma: Art.15, L.42/09 Problemi

13. 3.Ma a cosa servono le Città metropolitane…? La finanza dovrebbe seguire le funzioni

14. Perché un nuovo livello di governo? necessità di una “identità metropolitana” legata al ruolo delle città come motori dello sviluppo Le interdipendenze fiscali legate alle interazioni tra comune centrale e comuni di cintura: governo dei flussi Economie di scala e di scopo nella gestione dei servizi a rete Economie di scala e di scopo nella gestione delle funzioni amministrative -- scarsa --- insufficiente ++ buona -- scarsa problemi Soluzioni (+;-)

15. Le funzioni assenti La pianificazione intercomunale La gestione comune di funzioni regolatorie e strumentali Il coordinamento fiscale, soprattutto alla luce dello sviluppo multipolare dell’area Necessità di razionalità sovra-comunale nelle politiche urbanistiche Economie di scala e di scopo nello svolgimento di funzioni pubbliche e delle attività strumentali (autorizzazioni, back office, funzioni strumentali e uffici tributari, ecc.) Regolazione spill - overs (esternalità - interdipendenze fiscali)

16. Spostamento delle classi medio- alte dalla città centrale alle aree suburbane per “residui fiscali negativi” Declino industriale non compensato dai servizi Base imponibile in diminuzione e fabbisogni crescenti Utilizzo dei servizi della città centrale da parte dei non residenti Limiti: spiegazioni della mobilità solo di tipo fiscale Diverse caratteristiche Scarsa attenzione ai legami tra processi di sviluppo urbano e finanza locale Città come motori dello sviluppo ma problemi nella gestione dei sistemi infrastrutturali e dei servizi Due questioni: Rapporti tra sviluppo urbano e “salute fiscale” della città centrale Esternalità fiscali, ovvero oneri della popolazione non residente sulla città centrale L’impatto dello sviluppo urbano sulla “salute finanziaria” della città centrale Il ciclo del degrado urbano (USA) L’esperienza italiana

17. Insegnamenti internazionali Molte esperienze e dinamiche istituzionali (vedi Chernick) importanzadelconcetto di fiscal health delle città (salute finanziaria) anche per le politiche di perequazione Crucialità del sistema di incentivi Modelli francesi di cooperazione intercomunale urbana basati sulla fiscalità “unica” e sui trasferimenti (Rennes, Nantes,…), probabilmente i più interessanti per noi

18. 4.La “cifratura” della finanza locale nell’area metropolitana torinese: problemi e numeri

19. Il problema dei numeri • Alcuni dati sulle spese e le entrate dei 53 comuni dell’area metropolitana • Grosso problema di ricostruzione esauriente delle entrate e delle spese a causa di: • Difficoltà di consolidamento con i dati di bilancio dei soggetti esterni • Problema di omogeneizzazione dei bilanci (es. TRRU vs. TIA) • Processo in atto con l’attuazione della L. 42/2009: scadenza di un anno per i primi numeri e per i criteri per l’omogeneizzazione dei bilanci • Verifiche sulla capacità fiscale del comune centrale vs. quella dei comuni contermini … • … ma anche dei fabbisogni aggiuntivi di spesa dovuti alle maggiori funzioni svolte e agli oneri della popolazione non residente

20. Imponibile IRPEFprocapiteanno2006 ( valori reali) Classi di imponibile (5) 10561-12970 12971-15380 15381-17787 17788-20196 20197-22605

21. ImponibileIRPEFprocapitevariazionitotali1998-2006 (su valori reali) Classi di variazione % (5) 6-13 14-20 21-28 29-36 37-44

22. Delimitazione area a 53 comuni

23. Gli aggregati di spesa procapite (1998-2006) (valori reali anno base=1995) Fonte: conti consuntivi comuni

24. La spesacorrenteper funzioni: periodo1998-2006

25. Gli aggregati di entrata procapite (1998-2006)

27. Spesa per le PNR: confronto Torinoe Milano Fonte: Bernareggi (2004, 2007) Piazza e Piperno (2005)

28. Peso reddito da fabbricati su totale imponibile IRPEF ( anno imposta 2006) Fonte: Min.Finanze (dati in migliaia di euro)

29. 5. Ipotesi per l’individuazione di fonti di finanziamento

30. Alcune ipotesi per il finanziamento “asimmetrico” delle aree metropolitane: 1. Imposte e tariffe Criterio da seguire: corrispondenza dei tributi con le funzioni assegnate (?) Attrattività contesto locale - sviluppo economico locale: addizionale diritti d’imbarco passeggeri aereomobili (Bruzzo, Ferri 2005) Imposte in compartecipazione o in sovrapposizione: quota compartecipazione Irpef o addizionale Irpef consentite solo alle comunità metropolitane Oneri della popolazione non residente: es: tassa di soggiorno applicata alla popolazione non residente alloggiata (esempio di Nantes) oppure tariffe d’ingresso (Milano) Finanziamento di opere infrastrutturali di interesse comunale - sovracomunale: imposte e sovrimposte di scopo (es. ICI ex l.296/2006) o tariffe e pedaggi (necessario coinvolgimento dell’intero ambito metropolitano nella gestione e riscossione)

31. (segue) Tariffe ad hoc (ad es. tassa occupazione suolo pubblico) ri-parametrate su territori contermini omogenei per quel che riguarda il servizio per cui si richiede la nuova tariffa (es. mercati o altre manifestazioni di interesse commerciale e/o turistico) Spese per il trasporto pubblico locale: compartecipazione all’IRAP e/o quota (o intero ammontare) di gettito aggiuntivo derivante da manovre discrezionali regionali su accise benzine (Bruzzo, Ferri 2006)

32. Qualche ipotesi per la finanza metropolitana (segue…)Uno strumento fiscale per la fase transitoria (sostituzione trasferimenti erariali) • Aliquota unica d’imposta su base imponibile IRPEF (al lordo delle deduzioni decise dal centro) applicata dal governo metropolitano • -No detrazioni/deduzioni • -Fascia più ampia di applicazione dell’aliquota • -Facilità costi d’adempimento per il contribuente e sostituto d’imposta • -Semplice allocazione risorse perequative (in caso di necessità)

33. Qualche ipotesi per la finanza metropolitana (segue…)L’onere della popolazione residente • Internalizzazione delle esternalizzazioni generate dalla popolazione non residente (giornaliera e aggiornata): • - trasferimenti compensativi orizzontali (Costi politici, complessità cooperazione, dati difficili da reperire) • - trasferimenti erariali specifici • - User charges, specific fees • - istituzione governo metropolitano: la pnr diventa a tutti gli effetti popolazione residente e votante del nuovo governo

34. Alcune ipotesi per il finanziamento “asimmetrico” delle aree metropolitane: 2. Trasferimenti da altri livelli di governo Città metropolitane Città metropolitane Trasferimenti perequativi: fondo per il finanziamento delle Città metropolitane all’interno di quello per le Province e che confluisce nei bilanci delle Regioni (che senso ha?) Trasferimenti specifici: fondo unico per gli investimenti pluriennali nelle città metropolitane (intese istituzionali- contratti di programma Stato-Regioni-Città metropolitane) ?

35. 6.Conclusioni

36. Come rendere le politiche metropolitane dei giochi a somma positiva? Disponibilità di organi amministrativi e di risorse finanziarie e fiscali proprie Incentivi “reali” (nuove competenze) Incentivi finanziari trasferimenti speciali statali e regionali trasferimenti perequativi con parametri ad hoc) Entrate tributarie “asimmetriche” “Metropolitanizzazione” differenziata Un’ agenda di lavoro? Indicazioni per la funzionalità di un governo metropolitano