La responsabilità disciplinare del dipendente pubblico

1. La responsabilità disciplinare del dipendente pubblico

2. Responsabilità e procedimento disciplinare fonti: artt. 55 e 56, d. lgs. n. 165/2001; art. 23 ss. Ccnl Ministeri 1994-1997, come modificato dal Ccnl 2002-2005; altre leggi speciali 1) Il processo di “privatizzazione” della disciplina in materia di responsabilità disciplinare del lavoratore pubblico; 2) L’esercizio del potere disciplinare: codice disciplinare, tipologia delle sanzioni, caratteristiche del procedimento disciplinare, modalità di impugnativa; 3) La sospensione cautelare; 4) Il rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare.

3. Il codice di comportamento del dipendente della PA Le fonti di disciplina: • D. lgs. n. 165/2001, art. 54 • D.M. 28.11.2000 • Circolare 12.7.2001 Presidenza Cons. Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica • Contratto collettivo di comparto Ministeri 2002-2005: art. 23, comma 1 e allegato n. 1

4. Responsabilità disciplinare RESPONSABILITA’ DISCIPLINARE: si ha quando il dipendente commette infrazioni degli obblighi connessi al rapporto di lavoro con la P.A. Il potere di punire chi abbia commesso fatti illeciti si esplica attraverso l’irrogazione di sanzioni disciplinari.

5. IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE FONTE REGOLATRICE: Nel sistema anteriore: la materia disciplinare era oggetto di regolamentazione legale o mediante fonte unilaterale. La sanzione era irrogata mediante provvedimento amministrativo. Nel sistema attuale (dopo la privatizzazione): la disciplina è contenuta nelle leggi e, soprattutto, nella contrattazione collettiva. La sanzione è irrogata mediante un atto gestionale di natura privatistica.

6. Riferimenti normativi principali: • Art. 55 e 56, D.L.gs 165/2001 • Capo IV del Contratto collettivo di comparto Ministeri 1194-1997, come modificato dal Ccnl 2002-2005

7. IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE Attualmente, l’art. 55 Decreto legislativo n. 165/2001 dispone che, ferme restando le norme attualmente vigenti in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, la tipologia, l’entità delle infrazioni e le relative sanzioni disciplinari sono regolate dal contratto collettivo nazionale di lavoro.

8. IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE Inoltre, sancisce l’applicabilità - dell’art. 2016 c.c., che sanziona in via disciplinare le violazioni del dovere di diligenza (art. 2014 c.c) e dell’obbligo di fedeltà (art. 2105 c.c.), sulla base del principio di proporzionalità fra infrazione e sanzione - dell’art. 7 commi 1, 5 e 8, dello Statuto dei lavoratori che disciplina: a) l’affissione in luogo accessibile a tutti i dipendenti delle norme disciplinari; b) il decorso di gg 5 dalla contestazione scritta del fatto per l’applicazione dei provvedimenti disciplinari più gravi del rimprovero verbale; c) il venir meno di tutti gli effetti delle sanzioni disciplinari trascorsi due anni dalla loro applicazione (c.d. recidiva) Come detto prima, invece, l’individuazione dei comportamenti illeciti (infrazioni) e la definizione delle sanzioni sono rimesse alla contrattazione collettiva che integrerà in tal modo il codice civile e lo Statuto dei lavoratori.

9. Gli obblighi (e non più meri doveri) del dipendente ai sensi del Ccnl di comparto • Collaborare con diligenza • Rispettare il segreto d’ufficio • Non utilizzare le informazioni d’ufficio a fini privati • Applicare la normativa sulla trasparenza degli atti amministrativi e sull’autocertificazione • Rispettare l’orario di lavoro, con osservanza delle formalità di timbratura, e non assentarsi dal luogo di lavoro senza autorizzazione del dirigente in servizio • Mantenere corretti rapporti interpersonali • Non attendere ad occupazioni estranee al servizio in periodo di malattia/infortunio • Eseguire gli ordini superiori (salvo rimostranze in caso di ordine palesemente illegittimo)…… (segue)

10. Gli obblighi (e non più meri doveri) del dipendente • Avere cura dei locali, mobili, oggetti etc. a lui affidati • Valersi di quanto di proprietà dell’amministrazione solamente per ragioni di servizio • Non chiedere né accettare compensi, regali o altre utilità connesse con l’attività lavorativa • Osservare le regole sugli accessi al lavoro, escludendo estranei o persone non autorizzate • Comunicare la residenza e eventuali mutamenti • Dare tempestivo avviso di un caso di malattia • Astenersi dal partecipare all’adozione di decisioni o attività che coinvolgono interessi finanziari propri o di suoi parenti entro il 4° grado o conviventi

11. Il Codice disciplinare del Ccnl di comparto: i criteri generali di valutazione delle condotte e le conseguenze sulla determinazione delle sanzioni a) Nel rispetto del principio di gradualità e proporzionalità delle sanzioni, in relazione alla gravità della mancanza e in conformità a quanto previsto dall'art. 55 del D.Lgs. n. 165 del 2001 e successive modificazioni ed integrazioni, sono fissati i seguenti criteri generali: - il tipo e l'entità di ciascuna delle sanzioni sono determinati anche in relazione: • alla intenzionalità del comportamento, alla rilevanza della violazione di norme o disposizioni; • al grado di disservizio o di pericolo provocato dalla negligenza, imprudenza o imperizia dimostrate, tenuto conto anche della prevedibilità dell'evento; • all'eventuale sussistenza di circostanze aggravanti o attenuanti; • alle responsabilità derivanti dalla posizione di lavoro occupata dal dipendente; • al concorso nella mancanza di più lavoratori in accordo tra loro; • al comportamento complessivo del lavoratore, con particolare riguardo ai precedenti disciplinari, nell'ambito del biennio previsto dalla legge; • al comportamento verso gli utenti;

12. Il codice disciplinare: la rilevanza della “recidiva” b) al lavoratore che abbia commesso mancanza della stessa natura già sanzionata nel biennio di riferimento, è irrogata, a seconda della gravità del caso e delle circostanze, una sanzione di maggiore entità prevista nell’ambito del medesimo comma c) al dipendente responsabile di più mancanze compiute in un'unica azione od omissione o con più azioni od omissioni tra loro collegate ed accertate con unico procedimento, è applicabile la sanzione prevista per la mancanza più grave se le suddette infrazioni sono punite con sanzioni di diversa gravità.

13. Rimprovero verbale, scritto e multa: i casi in cui si applicano tali sanzioni La sanzione disciplinare dal minimo del rimprovero verbale o scritto al massimo della multa di importo pari a 4 ore di retribuzione si applica al dipendente per: a) inosservanza delle disposizioni di servizio, anche in tema di assenze per malattia, nonché dell'orario di lavoro; b) condotta non conforme ai principi di correttezza verso altri dipendenti o nei confronti del pubblico; c) negligenza nella cura dei locali e dei beni mobili o strumenti a lui affidati o sui quali, in relazione alle sue responsabilità, debba espletare azione di vigilanza; d) inosservanza delle norme in materia di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro nel caso in cui non ne sia derivato un pregiudizio al servizio o agli interessi dell'amministrazione o di terzi; e) rifiuto di assoggettarsi a visite personali disposte a tutela del patrimonio dell'amministrazione, nel rispetto di quanto previsto all'art. 6 della L. 20 maggio 1970 n. 300; f) insufficiente rendimento. L'importo delle ritenute per multa sarà introitato dal bilancio dell'amministrazione e destinato ad attività sociali.

14. Sospensione e privazione della retribuzione fino a 10 gg: le condotte sanzionate • La sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 giorni si applica per: • Recidiva nelle mancanze che abbiano comportato l’applicazione del massimo della multa oppure quando le mancanze previste nel precedente comma 2 presentino caratteri di particolare gravita • Assenza ingiustificata dal servizio fino a giorni 10 o arbitrario abbandono dello stesso, l’entità della sanzione è determinata in relazione alla durata dell’assenza o dell’abbandono del servizio, al disservizio determinatosi,agli eventuali danni causati all’amministrazione, agli utenti e ai terzi. • Ingiustificato ritardo non superiore a 10 gg a trasferirsi nella sede assegnata dall’amministrazione; • Svolgimento di altre attività lavorative durante lo stato di malattia o infortunio • Rifiuto di testimonianza o testimonianza falsa o reticente in procedimenti disciplinari • Minacce, ingiurie gravi, calunnia o diffamazione verso pubblico ufficiale o altro dipendente, alterchi con vie di fatto negli ambienti di lavoro anche con utenti • manifestazioni ingiuriose nei confronti dell’amministrazione, tenuto conto del rispetto della libertà di pensiero e di espressione; • Qualsiasi comportamento da cui sia derivato danno grave all’amministrazione o a terzi; • Atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, che siano lesivi della dignità della persona; • Sistematici e reiterati atti o comportamenti ostili e denigratori che assumano forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un altro dipendente

15. Sospensione e privazione della retribuzione da 11 gg a 6 mesi: le condotte sanzionate • La sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 11 giorni fino ad un massimo di 6 mesi si applica per: • Recidiva nel biennio delle mancanze previste nel comma precedente quando sia stata comminata la sanzione massima oppure quando le mancanze previste dal comma 3 presentino caratteri di particolare gravità • Assenza ingiustificata dal servizio oltre giorni 10 e fino a 15 giorni • Occultamento di fatti e circostanze relativi ad illecito uso, manomissione, distrazione di somme o beni di spettanza o pertinenza dell’Amm.o ad essa affidati, quando in relazione alla posizione rivestita, il lavoratore abbia un obbligo di vigilanza o di controllo • Insufficiente persistente scarso rendimento dovuto a comportamento negligente • Esercizio , attraverso sistematici e reiterati atti e comportamenti aggressivi ostili e denigratori, di forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un altro dipendente al fine di procurargli un danno in ambito lavorativo o addirittura di escluderlo dal contesto lavorativo • Atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, di particolare gravità che siano lesivi della dignità della persona • Nella sospensione dal servizio prevista nel presente comma il dipendente è privato della retribuzione fino al decimo giorno , dall’undicesimo viene corrisposta una indennità pari al 50% della retribuzione nonché gli eventuali assegni del nucleo familiare. • Il periodo di sospensione non è computabile ai fini dell’anzianità di servizio

16. Licenziamento con preavviso: le condotte sanzionate • La sanzione disciplinare del licenziamento con preavviso si applica : • Recidiva plurima, almeno tre volte nell’anno, in una delle mancanze previste ai comma 3 e 4, anche se di diversa natura, o recidiva, nel biennio, in una mancanza che abbia comportato l’applicazione della sanzione massima di 6 mesi di sospensione dal servizio e della retribuzione, salvo quanto previsto al comma 6 lettera a) • Recidiva nell’infrazione di cui al comma 4 lettera d), • Ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’Amm. Per riconosciute e motivate esigenze di servizio nel rispetto delle vigenti procedure in relazione alla tipologia di mobilità attivata ; • Mancata ripresa del servizio nel termine prefissato dall’Amm. Quando l’assenza ingiustificata si sia protratta per un periodo superiore a 15 gg. Qualora il dipendente riprenda servizio si applica la sanzione di cui al comma 4 • Continuità, nel biennio, dei comportamenti attestanti il perdurare di una situazione di insufficiente scarso rendimento dovuta a comportamenti negligenti ovvero per qualsiasi fatto grave che dimostri la piena incapacità ad adempiere adeguatamente agli obblighi di servizio; • Recidiva nel biennio, anche nei confronti di persona diversa, di sistematici e reiterati atti e comportamenti aggressivi ostili e denigratori e di forme di violenza morale o di persecuzione psicologica nei confronti di un collega al fine di procurargli un danno in ambito lavorativo o addirittura di escluderlo dal contesto lavorativo; • recidiva nel biennio di atti, comportamenti o molestie, anche di carattere sessuale, che siano lesivi della dignità della persona; • Condanna passata in giudicato per delitto che, commesso in o fuori servizio ma non attinente in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta la prosecuzione per la sua specifica gravità

17. Licenziamento senza preavviso: le condotte sanzionate • La sanzione disciplinare del licenziamento senza preavviso si applica per: • Terza recidiva nel biennio di minacce,ingiurie gravi, calunnie o diffamazioni verso il pubblico o altri dipendenti, alterchi con vie di fatto negli ambienti di lavoro, anche con utenti • Condanna passata in giudicato per un delitto commesso in o fuori servizio che, pur non attenendo in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta neanche provvisoriamente la prosecuzione per la sua specifica gravità; • Accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi e, comunque, con mezzi fraudolenti ovvero che la sottoscrizione del contratto individuale di lavoro sia avvenuta a seguito di presentazione di documenti falsi ; • Commissione in genere, anche nei confronti di terzi, di fatti o atti dolosi che, pur non costituendo illeciti di rilevanza penale, sono di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto di lavoro; • Condanna passata in giudicato quando consegua comunque l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, o condanna per reato di peculato, condanna per reati in materia elettorale, condanna per reati in materia di contratti con la pubblica Amm.

18. La disposizione “di chiusura”: le sanzioni per mancanze non espressamente previste dal Ccnl di comparto • Le mancanze non espressamente previste nei commi da 2 a 6 sono comunque sanzionate secondo criteri di cui al comma 1 facendosi riferimento quanto all’individuazione dei fatti sanzionabili, agli obblighi dei lavoratori di cui all’art. 23 CCNL 1995, e succ. modifiche,quanto al tipo e alla misura delle sanzioni, ai principi desumibili dai commi precedenti

19. La pubblicità del codice disciplinare • Ai sensi del Ccnl Ministeri, “al codice disciplinare di cui al presente articolo, deve essere data la massima pubblicità mediante affissione in ogni posto di lavoro in luogo accessibile a tutti i dipendenti”. Tale forma di pubblicità è tassativa e non può essere sostituita con altre Si ritiene che le P.A. possano adottare un codice disciplinare “difforme”, ma solamente nel senso di contenere disposizioni di maggior favore per il dipendente (per es. alleggerimento delle pene per determinate infrazioni)

20. UFFICIO COMPETENTE • Art. 55, comma 4, d. lgs. n. 165/2001: • Ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari (u.p.d.). Tale ufficio su segnalazione del capo della struttura in cui il dipendente lavora, contesta l’addebito al dipendente medesima, istruisce il procedimento disciplinare e applica la sanzione. Quando le sanzioni da applicare siano rimprovero verbale e censura, il capo della struttura in cui il dipendente lavora provvede direttamente

21. LA SEGNALAZIONE iniziale all’u.p.d. da parte del capo della struttura Nel caso in cui la sanzione da comminare non sia di sua competenza (perché si tratta di sanzione “non lieve”), il responsabile della struttura segnala entro 10 gg. all’U.P.D. i fatti da contestare al dipendente per l’istruzione del procedimento, dandone contestuale comunicazione all’interessato. In caso di mancata comunicazione nel termine predetto si darà corso all’accertamento della responsabilità del soggetto tenuto alla comunicazione.

22. LA SEGNALAZIONE all’U.P.D. in corso di procedimento Qualora nel corso del procedimento emerga che la sanzione da applicare non sia di spettanza del responsabile della struttura, questi, entro 5 gg., trasmette tutti gli atti all’U.P.D., dandone contestuale comunicazione all’interessato. Il procedimento procede senza soluzione di continuità presso quest’ultimo ufficio.

23. Il PROCEDIMENTO DISCIPLINARE E LE SUE FASI: LA CONTESTAZIONE DEGLI ADDEBITI L’Amministrazione, fatta eccezione per il rimprovero verbale non può adottare alcun provvedimento disciplinare nei confronti del dipendente, se non previa contestazione scritta da effettuarsi tempestivamente e comunque non oltre 20 gg. decorrenti dal giorno in cui l’Ufficio istruttore è venuto a conoscenza del fatto e senza avere sentito il dipendente a sua difesa. È ammessa l’assistenza di un procuratore e o rappresentante di associazione sindacale

24. LE FASI DEL PROCEDIMENTO: L’ISTRUZIONE DEL PROCEDIMENTO La convocazione scritta per la difesa non può avvenire prima che siano decorsi 5 giorni lavorativi dalla contestazione del fatto. Trascorsi inutilmente 15 giorni dalla convocazione per la difesa, la sanzione viene applicata nei successivi 15 gg. Il procedimento disciplinare deve concludersi entro 120 gg. dalla contestazione dell’addebito altrimenti si estingue. L’incolpato ha accesso agli atti del procedimento.

25. LE FASI DEL PROCEDIMENTO: l’eventuale patteggiamento Nel corso dell’audizione o entro 30 gg. dalla contestazione degli addebiti, il dipendente può avvalersi dell’istituto del patteggiamento consentendo l’applicazione di una sanzione ridotta ma non potrà più proporre opposizione avverso la sanzione.

26. LE FASI DEL PROCEDIMENTO: LA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO • applicazione della sanzione. L’U.P.D., o il Capo Ufficio per il procedimento di sua competenza, sulla base degli accertamenti effettuati e delle giustificazioni addotte dal dipendente, eroga la sanzione. • Ai sensi dell’allegato A del CCNL 94/97 la sanzione disciplinare del rimprovero verbale deve essere comunicata dal Dirigente dell’Ufficio entro il termine di 20 gg da quando è venuto a conoscenza del fatto. • Se l’ufficio ritiene che non vi sia luogo a procedere disciplinarmente dispone la chiusura del procedimento dandone contestuale comunicazione all’interessato.

27. Il procedimento disciplinare: la natura giuridica dei termini Il termine iniziale e quello finale del procedimento disciplinare sono da intendersi perentori. Nelle fasi intermedie i termini previsti sono ordinatori, ma devono comunque essere applicati nel rispetto dei principi di tempestività ed immediatezza, che consentano la certezza delle situazioni giuridiche.

28. Il regime delle impugnazioni: tre possibili modalità • L’impugnativa dinanzi al collegio arbitrale di disciplina dell’amministrazione presso cui lavora (art. 55, commi 7 e 8); • L’impugnativa davanti al collegio di conciliazione di cui all’art. 66 d. lgs. n. 165 del 2001, con le modalità e gli effetti di cui all’art. 7, commi 6° e 7°, statuto dei lavoratori (art. 56, d. lgs. n. 165 del 2001) • L’impugnativa dinanzi al giudice del lavoro

29. Il regime delle impugnazioni: il ricorso al collegio arbitrale di disciplina Il ricorso al collegio arbitrale di disciplina è possibile a seguito della stipula del Contratto collettivo nazionale quadro in materia di procedure di conciliazione e arbitrato del 23 gennaio 2001 (la disposizione in materia di sanzioni disciplinari è l’art. 6), prorogato sine die dal Ccnq del 24 luglio 2003.

30. Le regole più significative • Il ricorso va proposto entro 20 gg. dall’applicazione della sanzione; • anche a mezzo di un procuratore o dell’associazione sindacale cui aderisce o conferisce mandato

31. Il collegio arbitrale • Più amministrazioni omogenee o affini possono istituire un unico collegio arbitrale mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione o di funzionamento nel rispetto dei principi di cui ai precedenti commi (art. 55, comma 9, d. lgs. n. 165 del 2001)

32. La decisione arbitrale • Il collegio emette la sua decisione entro 90 giorni dall’impugnazione e l’amministrazione vi si conforma. • Durante tale periodo vige la sospensione della sanzione

33. Le questioni problematiche Il rapporto che intercorre fra il procedimento di conciliazione e arbitrato (di origine contrattuale) e: 1) Il procedimento conciliativo ex art. 56, d. lgs. n. 165 del 2001 2) La possibilità di adire il giudice del lavoro.

34. CODICE di COMPORTAMENTOdel pubblico dipendente • Art. 54 D.Lvo 165/01 • D.M. 28.11.2000 (pubblicato in G.U. del 10.4.2001 n. 84) • Presidenza Consiglio Ministri – dipartimento della Funzione Pubblica – Circolare 12.7.2001 n 2198/M1/M2 • L’art. 13, e l’ allegato 2, del CCNL 2002-05 (Gazzetta Ufficiale, Supplemento ordinario n 152 del 3 luglio 2003 – Serie Generale ) prevede il Codice di Comportamento dei Dipendenti della Pubbliche Amministrazioni

35. IL CODICE DI COMPORTAMENTO Il Decreto legislativo n. 165/2001 all’art. 54 prevede che il Dipartimento della funzione pubblica, sentite le confederazioni sindacali definisca un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni che è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e consegnato al dipendente all’atto dell’assunzione.

36. MISURE DI REGOLAMENTAZIONE DEL CODICE DI COMPORTAMENTO 1)DECRETO MINISTERIALE 28 NOVEMBRE 2000 2)Circolare esplicativa n. 2198 del 12/07/2001: il Dipartimento della Funzione Pubblica ha evidenziato che il mancato rispetto delle regole contenute nel suddetto D.M. non è disgiunta da eventuali sanzioni nei confronti dei dipendenti che assumono comportamenti non consoni con gli obblighi di DILIGENZA, LEALTA’, IMPARZIALITA’.

37. Il recepimento del codice di comportamento nei contratti collettivi Viene recepito nei contratti di comparto “in allegato”, affinché i suoi principi vengano coordinati con le previsioni contrattuali in materia di responsabilità disciplinare. Sull’applicazione dei codici vigilano i dirigenti responsabili di ciascuna struttura.

38. IL CODICE DI COMPORTAMENTOnel d. m. del 2000 e nell’allegato n. 2 al CCNL comparto Ministeri

39. Disposizioni generali (art. 1) “i principi e i contenuti del presente codice costituiscono specificazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, lealtà e imparzialità che qualificano il corretto adempimento della prestazione lavorativa” “i contratti collettivi provvedono al coordinamento con le previsioni in materia di responsabilità disciplinare. Restano ferme le disposizioni riguardanti le altre forme di responsabilità dei pubblici dipendenti”

40. I destinatari: Tutti i dipendenti pubblici, esclusi quelli della Polizia di Stato, della Polizia Penitenziaria e della Magistratura, si impegnano ad osservare le norme di comportamento già all’atto di assunzione

41. Il dipendente conforma la sua condotta: - al dovere costituzionale di servire la Repubblica con impegno e responsabilità, - al rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa, - all’osservanza della legge e al perseguimento dell’interesse pubblico

42. tenuto conto dell’esigenza di garantire la migliore qualità del servizio il dipendente deve in particolare: • non svolgere attività in conflitto con gli interessi dell’amministrazione; • rispetta l’orario di lavoro, dedicando le opportune energie alla proprie mansioni; • Custodisce i beni di cui dispone per ragioni d’ufficio e non utilizza a fini privati le informazioni di cui dispone; • Nei rapporti con il cittadino: fornisce tutte le informazioni di cui abbia titolo, agevola l’accesso agli atti, semplifica le attività amministrative; • Rispetta la distribuzione delle funzioni stato – enti territoriali

43. I doveri del “buon dipendente” secondo il codice di condotta • Regali e altre utilità • Partecipazione ad associazioni e organizzazioni • Trasparenza negli interessi finanziari • Obbligo di astensione • Attività collaterali • Imparzialità • Comportamento nella vita sociale • Comportamento in servizio • Rapporti con il pubblico • Contratti • Obblighi connessi alla valutazione dei risultati

44. I codici di condotta e la responsabilità disciplinare del dipendente Domanda: la violazione dei “doveri” di comportamento determina responsabilità disciplinare in capo al dipendente? Risposta:Sì, ma solamente nel caso in cui le “infrazioni” sono espressamente richiamate dal “codice disciplinare” contenuto nel Contratto collettivo o emanato unilateralmente dall’amministrazione. Altrimenti, si tratta di misure non cogenti, ma aventi carattere di mera direttiva etico-comportamentale