Estados sociales

1. Estados sociales

2. La seguridad social es resultado de un largo proceso histórico y ha estado sujeta (sigue estándolo) a múltiples desarrollos, cuestionamientos y cambios. Hubo formas de procurar seguridad en diferentes civilizaciones y épocas históricas.

3. Pero las formas contemporáneas de seguridad, desarrolladas en algunas sociedades industriales, urbanas y democráticas (o “complejas”) han tenido características específicas. En efecto, al producirse la industrialización (tanto en el siglo XIX como en el XXI) el trabajador se encontró en el más absoluto desamparo frente a los riesgos y contingencias sociales, ante jornadas de trabajo extenuantes, percibiendo salarios miserables que tenía que aceptar para no morir de hambre, mientras que la asociación y la huelga eran tipificadas como delitos.

5. Se usó coerción para crear el mercado laboral, para regir las relaciones laborales en la industria y servicios y para impedir la organización de los trabajadores (coartando su libertad de asociación y su libertad durante el tiempo de trabajo).

6. Un hecho incontestable es que la mayoría de la gente en Gran Bretaña (y posteriormente en otros lados) no participó con entusiasmo en el trabajo asalariado, por lo menos mientras hubo alguna alternativa. Para asegurarse de que la gente aceptara el trabajo asalariado, los economistas políticos clásicos promovieron activamente medidas para privar a las personas de sus medios tradicionales de subsistencia. Los actos brutales asociados con el proceso de despojar a la mayoría de la gente de los medios de producción propios podrían parecernos muy alejado de la reputación de laissez-faire de la economía política clásica. En realidad, el despojo de la mayoría de los pequeños productores y la construcción de laissez-faire están estrechamente relacionados, a tal punto que Marx, o al menos sus traductores, etiquetaron esta expropiación de las masas como “acumulación primitiva”.

7. Una sociedad rural de cercanías, estática y aislada, dio paso a la nueva experiencia de un mundo urbano industrial de masas y dinámico Los requisitos de la nueva industria eran muy diferentes de los de la agricultura. Mientras que el viejo mundo esencialmente exigía fuerza bruta y resistencia y podía tolerar la alternancia de ráfagas de energía con periodos de juego y ocio, la industria capitalista requería regularidad, puntualidad, sincronización de parte de los empleados, precisión en sus habilidades operativas, así como predictibilidad y confiabilidad.

8. Los rústicos debían recibir educación informal y formal. En efecto, serán necesarias escuelas, en particular escuelas dominicales, que aleccionen en las virtudes industriales de diligencia, ahorro y, sobre todo, regularidad, para convertir a campesinos en obreros fabriles y habitantes de zonas urbanas.

9. Los teóricos de la economía política clásica procuraron restringir la viabilidad de las ocupaciones rurales tradicionales para obligar a la gente a trabajar por un salario. Trataron de: a) empujar a los trabajadores rurales hacia las fábricas; b) obligarlos a cumplir las órdenes de aquellos que deseaban emplearlos allí; c) erradicar cualquier signo de pereza. En vez de sostener que las fuerzas del mercado debían determinar el destino de los pequeños productores rurales, los economistas clásicos pidieron la intervención del Estado a fin de perjudicarlos en su capacidad para satisfacer sus propias necesidades.

10. Pero también la ausencia de libertad para participar en el mercado laboral sería una de las maneras de mantener a la gente en la esclavitud y el cautiverio, así como la lucha contra la situación de los trabajadores no libres todavía es importante en muchos países (y lo fue hasta la guerra civil en los Estados Unidos o, por lo menos, hasta 1888 en Brasil)

11. Ya en las últimas décadas del siglo XIX la doctrina y utopía liberal de un “Estado de serenos” (mero guardián de la tranquilidad interna y externa del país), pasivo en lo económico, cedió posiciones frente a los que propugnaban su intervención en el "problema social" de manera preventiva y/o paliativa. "Intervencionismo" que se fortalece y amplía cuando los estados europeos organizan, en la segunda década de este siglo, "economías de guerra" y, en la tercera y cuarta décadas, cuando ponen en práctica "políticas anti-cíclicas" en lo económico, o se reorganizan corporativamente o, en la segunda pos-guerra, se constituyen como “Estados de bienestar”.

12. Etapas de la seguridad social • Garantías indiferenciadas: ahorro (previsión individual o familiar) y seguro privados (contrato de derecho privado por el que el asegurado paga un precio al asegurador, que lucra), mutualismo (asociaciones previsionales voluntarias para compartir riesgos y contingencias, que conllevan solidaridad grupal y no pretenden lucrar), responsabilidad profesional (el empresario debe asumir ciertos daños) y asistencia (fundada en la caridad y beneficencia ante los indigentes, a menudo propiciada desde la religión pero también pública = prestaciones mínimas, cobayos, estigmatización).

13. 2) Seguros sociales: se establecieron para resolver los problemas que los sistemas iniciales de previsión no solucionaban adecuadamente. Otto von Bismark, político conservador y fundador del Estado alemán moderno, presentó al Parlamento un proyecto de seguro obligatorio contra accidentes y enfermedades, que alcanzó consagración legislativa el 15 de julio de 1883, para proteger a los trabajadores de la industria, en forma obligatoria, contra el riesgo de enfermedad y la contingencia de la maternidad. Disponía prestaciones por un máximo de trece semanas, mediante el pago de cotizaciones abonadas en sus dos terceras partes por los trabajadores y una tercera por los empresarios. Este sistema se hizo extensivo a los trabajadores de la agricultura y de los transportes por las leyes de 5 de mayo de 1886 y de 10 de abril de 1892, respectivamente. En 1884 se aprueba el seguro contra accidentes de trabajo, a cargo exclusivo de los empresarios. Ley del Seguro de Vejez e Invalidez (1889) y Código de Seguros Sociales (1901), único en su género. El avance legislativo alemán se inició con la finalidad de apaciguar la agitación reinante en el movimiento obrero.

14. 3) Seguridad social: nace con el propósito de amparar a toda la población y aspira a cubrir todos los riesgos y contingencias a que están sujetos los miembros de una determinada colectividad. Apareció en el mundo occidental a partir de la Social Security Act de 14 de agosto de 1936, promulgada por el presidente Franklin D. Roosevelt, con la finalidad de hacer frente a la crisis económica, erradicar la miseria y evitar las convulsiones sociales. Disponía medidas contra la desocupación, por medio de subsidios a los desempleados; de asistencia, en favor de las personas económicamente débiles, con preferencia a las viudas, indigentes y ancianos; seguros de invalidez, vejez, muerte y desempleo para todos los trabajadores por cuenta ajena. Fue la primera ley que consideró a la seguridad social como sistema integral, utilizando todas las instituciones para lograr ese propósito.

15. Si bien los sistemas de seguridad social en los países desarrollados comenzaron en el siglo XIX, recién se contó con programas jubilatorios en la totalidad de los países a fines de la década de los cuarenta del siglo XX.

16. La expresión ‘‘seguridad social’’, con el contenido señalado, quedó sancionada con alcance mundial en la Carta del Atlántico de 14 de agosto de 1941 y en la Declaración de Washington de 1942, en las cuales se proclamaba que: ‘‘Todas las naciones tienen el deber de colaborar en el campo económico social, a fin de garantizar a sus ciudadanos las mejores condiciones de trabajo, de progreso económico y de seguridad social’’.

17. Social Insurance and Allied Services Informe redactado por el economista liberal inglés William Beveridge en 1942 que servirá de fundamento de los Estados de bienestar de la posguerra. Proponía: a) asignaciones por hijos hasta la edad de 15 años, o hasta los 16 si están en una educación a tiempo completo; b) servicio de salud y rehabilitación universales para la cura de enfermedades y la restauración de la capacidad de trabajo disponible para todos los miembros de la comunidad; c) mantenimiento del empleo y políticas para evitar el desempleo masivo. Combinaba: seguro social para necesidades básicas; asistencia nacional para los casos especiales y seguro voluntario para las adiciones a las provisiones básicas.

18. Principios del seguro social: a) tipo fijo de prestación de subsistencia; b) tipo fijo de cotización; c) unificación de la responsabilidad administrativa, y d) clasificación (ajuste del seguro a las distintas circunstancias de cada una de las clases de personas, según sus ingresos y ocupaciones). Beveridge elaboró un plan y sistema para combatir la indigencia, la enfermedad, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad: a) seguro nacional de amparoa la enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte; b) seguros deaccidentes de trabajo y enfermedades profesionales; c) Servicio Nacional de Salud; d) régimen de asignaciones familiares, y e) régimen de asistencia nacional para personas menesterosas que no están aseguradas y por consiguiente no aportan.

19. Declaración Universal de Derechos Humanos Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948, proclama que : Art 22: Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad Art 25 : 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. • 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.

20. Una nuevo tipo de Estado Implicó una reforma del Estado de laissez faire: “Los cambios estructurales más importantes realizados en una sociedad contemporánea en ausencia de procesos revolucionarios”. A la luz de esas transformaciones se juzgó que las discontinuidades con el pasado eran más llamativas que las continuidades. Una nueva racionalidad y organización se constituía en la realidad política de las democracias occidentales de raíz liberal en la segunda mitad del siglo XX: liberal democrática social

21. Ciudadanía civil, política y social La ciudadanía civil consiste en los derechos necesarios para la libertad individual (libertad personal, de expresión, de pensamiento y de religión, derecho de propiedad, de contratar, de recurrir a y recibir justicia). La ciudadanía política consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder político (como miembro de un cuerpo con autoridad política o como elector de sus miembros).

22. La ciudadanía social consiste en el derecho a un mínimo de bienestar económico y seguridad, a participar del patrimonio social y a vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares corrientes, y cambiantes, de la sociedad. Las instituciones más estrechamente conectadas con estos derechos serían el sistema educativo, el de salud y otros servicios sociales y eran un desarrollo contemporáneo (típico del siglo XX). De acuerdo al sociólogo inglés T. H. Marshall (en su conferencia de 1949) esa era la evolución histórica de los derechos de las personas entre los siglos XVIII y XX, al menos en el caso de Gran Bretaña.

23. La creación del Estado regulador de bienestar, social o de providencia involucró la aparición de programas de asistencia pública y múltiples modos diferentes de intervención en la vida económica. Hasta entonces no existía, por ejemplo, ningún cuerpo significativo de leyes administrativas en ninguno de los países angloparlantes.

24. En tanto correctivo de las distorsiones del liberalismo, ese Estado social intervendrá siempre que la economía de mercado haga peligrar las condiciones mismas del mercado libre o cause daños significativos a la economía nacional o al medio ambiente.

25. Un Estado interventor pero de derecho Implicó una transición o pasaje del Estado liberal de derecho al Estado social de derecho o Estado social liberal (ver Valadés): “que permitiría alcanzar al movimiento obrero y a la burguesía un equilibrio jurídicamente regulado. En otras palabras, se planteaba la viabilidad de un orden justo de la autoridad sobre la economía, particularmente mediante la limitación de la propiedad privada, la subordinación del régimen laboral al derecho, la intervención coercitiva del Estado en el proceso productivo y la trasposición de la actividad económica del ámbito del derecho privado al campo del interés público”.

26. Dos usos del término Amplio: refiere a una organización política estatal, desarrollada en los países capitalistas industrializados durante los últimos ciento treinta años, asociada a una serie de medidas intervencionistas por parte de los poderes públicos que rompen con la noción liberal de la independencia del mercado como principal agente regulador de las interrelaciones económicas de una sociedad. Restrictivo: se aplica a las estructuras políticas vigentes en los sistemas democráticos de tradición liberal a partir, sobre todo, de la segunda guerra mundial.

27. Otros reservan la denominación a los que se caracterizaron por la prestación creciente de servicios públicos de interés social, tales como educación, vivienda, alimentos, tiempo libre, atención médica y asistencia social; un sistema impositivo progresivo; la tutela de los derechos urbano, obrero y agrario, y la redistribución de la riqueza. Distinguen entre los predominantemente industrial-comerciales (Europa, EEUU) y los urbano – agrícolas (algunos en América Latina).

28. No se trató de un desarrollo lineal ni natural, aunque un amplio consenso terminaría por aceptar, en la segunda posguerra, que sin sumarle una dimensión social (que eliminara la dependencia fáctica, material, de los ciudadanos situados por debajo de ciertos límites socioeconómicos) la misma lógica democrática carecía de una base efectiva para su realización.

30. Factores históricos puntuales En los primeros 50 años del siglo XX, los europeos, los estadounidenses y gran parte del resto del mundo afrontaron una serie de desastres sin precedentes que eran obra humana. Dos guerras mundiales (o civiles europeas de repercusión mundial); revoluciones en México y Rusia; guerras civiles localizadas y movimientos de descolonización; graves crisis económicas mundiales (con inflación, desempleo masivo, proteccionismo y hundimiento del patrón oro); transformación de democracias en dictaduras autocráticas o en Estados de partidos totalitarios; limpiezas étnicas y genocidios. De ahí que se le haya apodado el siglo del miedo.

31. Al finalizar la segunda guerra mundial el problema mayor y más urgente, para las elites dirigentes de Occidente (y para buena parta de la población), era el de cómo asegurarse de que la experiencia del período 1914-1945 no se repitiera nunca más. Y el de evitar la propagación de los procesos revolucionarios por imitación de las promesas soviéticas de una alternativa al capitalismo.

32. Fueron reiteradas circunstancias desesperadas y en los momentos de mayor penuria y gravedad la ampliación de la intervención del Estado (y de su regulación y hasta regimentación centralizada, muy distante de la abstinencia liberal decimonónica) había permitido superar el desafío (por ejemplo, en el esfuerzo de guerra) y subsistir a la población (con cartillas de alimentación y otros insumos, ollas colectivas, etc.)

33. “Sin excepción, tanto vencedores como vencidos pusieron no sólo al país, a la economía y a cada ciudadano al servicio de la guerra; también movilizaron al Estado de formas que habrían sido inconcebibles sólo treinta años antes. Con independencia de su color político, los Estados combatientes movilizaron, regularon, dirigieron, planificaron y administraron cada aspecto de la vida”. (Judt)

34. Un consenso extraordinariamente amplio De allí que (ver Judt) inclusive los conservadores inteligentes –como muchos democratacristianos que se hallaron por primera vez en el poder después de 1945- presentaran pocas objeciones al control de los “puestos de mando” de la economía por parte del Estado; de hecho lo recibieron con entusiasmo, lo mismo que ocurrió con la tributación fuertemente progresiva.

35. Desde los defensores del New Deal hasta los teóricos del “sistema social de mercado” alemán, desde el Partido Laborista británico en el gobierno hasta la planificación económica “indicativa” que fue política pública en Francia (y en Checoslovaquia, hasta el golpe comunista de 1948): todos creían en el Estado.

36. Consideraciones morales se sumaron a esta perspectiva crecientemente extendida, como repercusión ante el impacto de las experiencias de la primera mitad del siglo. La moral y la política debían gobernar a los hombres. Se proyectaron instituciones internacionales de cooperación y coordinación; se hicieron grandes transferencias económicas para asistir a Europa en la reconstrucción.

37. La ética por sobre el mero cálculo Puede, quizás, sorprendernos hoy el contraste entre el carácter “no ético” de la ciencia económica moderna y la evolución histórica de esa disciplina que ocurrió, en gran medida, a partir de la filosofía práctica. No sólo Adam Smith, el “padre de la economía moderna”, fue Profesor de Filosofía Moral en la Universidad de Glasgow, sino que el estudio de la economía fue, durante mucho tiempo, considerado como una rama de la ética. En la segunda posguerra esas consideraciones tuvieron una fugaz reaparición.

38. Estado activista, planificación económicae inversión pública a gran escala Casi todo el mundo temió las implicaciones de una vuelta al terror del pasado reciente y estuvo dispuesto a limitar la libertad del mercado en nombre del interés público. Así como se procuró que el mundo de la posguerra fuera regulado y protegido por un conjunto de instituciones y acuerdos internacionales, desde las Naciones Unidas hasta el Banco Mundial (entre ellos la Organización Internacional del Trabajo), una democracia bien gestionada también procuraría consensos en torno a acuerdos internos comparables.

39. Esta evolución, entonces y al menos parcialmente, fue impulsada por el descontento de muchos con las consecuencias destructivas, en vidas y recursos productivos, de las relaciones de mercado irrestrictas y por demandas de servicios públicos y apoyos financieros provenientes inclusive del sector empresarial.

40. 1945-1975treinta años gloriosos Las disposiciones sociales correspondieron a una fase económicamente expansionista en la que fue consolidándose una fuerza de trabajo estable sumida en un creciente proceso de organización sindical y político. Las medidas de intervención social adoptadas en esa época no fueron concebidas, en primer término ni solamente, para el incremento de la eficiencia o de la racionalidad del sistema productivo sino como un contrapeso frente a las consecuencias del mercado económico.

41. Derechos y ya no beneficencia Esas políticas de seguridad social, educación, sanidad y vivienda irán desplazando progresivamente la concepción paternalista y “caritativa” de las medidas sociales basadas, muchas veces, en criterios de dependencia institucional o incluso personal, en favor de la defensa de un nuevo tipo de derechos, los derechos sociales, que acabarán integrándose junto a los derechos liberales y democráticos en los marcos constitucionales durante esas décadas.

42. Los Estados ampliaron considerablemente su campo de acción policíaco-militar, ideológico-educacional, regulativo-asistencial, administrativo-productivo, etc. Y aumentaron concomitantemente el número de sus aparatos y funcionarios. Una ampliación y aumento que, ya desde antes de la última guerra mundial, fue alentada por los sindicatos europeos y los partidos apoyados por estos como instrumento de una política de distribución de ingresos menos inequitativa. El gasto público en proporción al PBI es un parámetro utilizable para medir comparativamente el crecimiento del sector estatal o público a lo largo del tiempo y entre países. Este se elevó en los países industrializados de menos de 10% en 1900 a cerca de 40% en 1980.

43. La política social irá siendo paulatinamente considerada como parte de una política económica orientada hacia un crecimiento productivo más eficiente y racional que el que resultaba de los meros mecanismos de mercado. Desde la depresión de los años 30 treinta empieza a advertirse una notoria falta de adecuación práctica de la economía tradicional, basada en la lógica del mantenimiento de equilibrios presupuestarios.

44. En vez de dejar que las cosas simplemente ocurrieran, concluyeron economistas y burócratas, era mejor organizarlas con anticipación (pero no necesariamente hacer al Estado propietario de empresas). Los socialdemócratas de Escandinavia, por ejemplo, estuvieron mucho más interesados en la tributación progresiva y en la provisión de servicios sociales que en el control estatal de las grandes empresas.

45. Aparición de una serie de nuevos fenómenos Eclosión a gran escala de un burocratismo y un tecnocratismo crecientes. Acceso de los ciudadanos a una serie de servicios sociales y a determinadas transferencias económicas, acceso que supuso una cierta “democratización” -en el sentido de extensión a gran parte de la población de bienes y servicios que antes eran privilegio exclusivo de los sectores con mayor nivel de renta.

46. Los cambios no ocurrieron sin oposición En los años treinta un observador excepcionalmente bien informado, como J. Schumpeter, preveía, con disgusto, la extinción del capitalismo individualista y competitivo a consecuencia del proceso, en su juicio inevitable, de absorción por el Estado de todas las fuerzas económicas y sociales en sociedades crecientemente despersonalizadas y burocratizadas. En la misma década F. Hayek vinculaba las tendencias socializantes a una dirección hacia el "totalitarismo" y sostenía que sólo el capitalismo de libre mercado conducía por sí mismo a la democracia. Una tesis que anticipa la que, décadas después, fue difundida por M. Friedman y sus acólitos.

47. Procesos comparables parecían darse en todos los Estados y relacionarse con la llamada modernización. Las democracias liberal-sociales se revelarán, empero, como mucho más eficaces que los Estados no democráticos para canalizar las demandas de sus sociedades y promover un pluralismo productivo eficiente, que les permitirá conseguir un bienestar material alto (y creciente) para amplios sectores sociales (sobre todo de trabajadores asalariados).

48. En el cuarto de siglo posterior a la guerra esta intervención social de las autoridades públicas (mediante pactos, promoción de negociaciones y políticas económicas) producirá mayor seguridad en el empleo, administración menos dramática de las instancias de desempleo y movilidad social ascendente a una escala sin precedentes históricos. El empleo industrial alcanzará sus cotas máximas entre 1965-1975 en la práctica totalidad de los países capitalistas avanzados.

49. En todos los países occidentales, incluido Estados Unidos, aumenta considerablemente el PIB; pero aumenta todavía más el tanto por ciento ocupado por el gasto público, pasándose del 20-30% en 1950 al 40-50% en 1975. Dentro del gasto público, el principal protagonista es el gasto social (25 % del PIB aproximadamente). La brecha que separaba a los ricos de los pobres, tanto si se la mide por el patrimonio como por la renta anual, en Europa continental, Gran Bretaña y Estados Unidos se redujo espectacularmente después de 1945.

50. La mayor igualdad fue acompañada de otros beneficios: • se calmó el temor a una vuelta de la política extremista; • se extendió la confianza en el futuro; • aumentó el atractivo de la democracia; • se produjo un ciclo de expansión productiva y de consumo.