16 e Congrès de l’AQÉI – plénière d’ouverture

1. 16e Congrès del’AQÉI – plénière d’ouverture Le cadre légal de l’évaluation des impacts humains Me Franklin S. Gertler Dionne Gertler Schulze, s.e.n.c. Tél : 514-842-0748 fgertler@dgslex.ca Montréal, le 15 novembre 2007

2. Plan • Introduction : le défi de l’évaluation de l’impact humain • Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation • Le cadre légal de l’évaluation des impacts humains dans les régimes au Québec • Conclusion: la place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées

3. 1. Les défis de l’évaluation des impacts humains La capacité de nos régimes d’évaluation des impacts à englober les impacts humains est une mesure importante de la pertinence de ces régimes Thomas R. Berger, « Northern Frontier Northern Homeland: The Report of the Mackenzie Valley Pipeline Inquiry, Volume One », 1977 « There is a strong tendency to underestimate and to understate social impact and social costs, and there is a tendency to believe that, whatever the problems may be, they can be overcome[…] This assumption has been made with respect to problems of the proposed pipeline, and I think this assumption is demonstrably false »

4. 1. Les défis de l’évaluation des impacts humains (suite) Pourtant, la prise en compte de tels impacts doit inévitablement tester les limites de la légitimité politique et des capacités institutionnelles de ces régimes

5. 1. Les défis de l’évaluation des impacts humains (suite) La prise en compte des impacts humains soulève aussi le choix du niveau et du moment de l’exercice Est-ce préférable d’y voir dans l’évaluation ciblée de projets ponctuels ou dans le cadre d’une évaluation plus générale (stratégique, générique ou des programmes et politiques) ?

6. 1. Les défis de l’évaluation des impacts humains (suite) Depuis les origines de l’évaluation des impacts jusqu’aux plus récents régimes, les textes de loi et la jurisprudence ainsi que les directives et politiques internes reflètent ces tensions inhérentes, sans pour autant les expliciter

7. 1. Les défis de l’évaluation des impacts humains (suite) • Les termes de référence/directives élaborés pour la conduite des EI s’étend aux impacts socio-économiques et humains • Cette réalité n’est pas doublée de développement sur les principes et arrangements institutionnels justifiant et encadrant ces efforts • L’absence d’une telle réflexion témoigne du fait qu’en général l’EI, les audiences publiques et les rapports qui en découlent ne sont pas contraignants pour les décideurs politiques ultimes

8. 2. Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation • NEPA, 1969 • Banque mondiale • PFEEE

9. National Environmental Policy Act of 1969[1]mis en application par le Council on Environmental Quality dans CEQ - Regulations for Implementing NEPA[2] [1] En vigueur le 1er janvier, 1970 (Public Law 91-190), 42 U.S.C. 4321 et 4331-4335 [2] 43 FR 55990, Nov. 28, 1978 CEQ Regs, sec. 1508.8 Effects. “Effects includes ecological […], aesthetic, historic, cultural, economic, social, or health, whether direct, indirect, or cumulative […]” 2. Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation (suite)

10. 2. Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation (suite) CEQ Regs, sec. 1508.14 Human environment “ "Human environment" shall be interpreted comprehensively to include the natural and physical environment and the relationship of people with that environment […]. This means that economic or social effects are not intended by themselves to require preparation of an environmental impact statement. When an environmental impact statement is prepared and economic or social and natural or physical environmental effects are interrelated, then the environmental impact statement will discuss all of these effects on the human environment”

11. 2. Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation (suite) Banque Mondiale : Politiques opérationnelles, PO 4.01 (1999) « L’Évaluation environnementale prend en compte le milieu naturel (air, terre et eau), la santé et la sécurité de la population, des aspects sociaux (inventaires de personnes, populations autochtones et patrimoine culturel), et les problèmes d’environnement transfrontières et mondiaux. Elle envisage le contexte naturel et le contexte social d’une manière intégrée »

12. 2. Les impacts sociaux dans divers régimes d’évaluation (suite) Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84-467, 22 juin 1984 4.(1) Lors de l'examen d'une proposition…, le ministère responsable étudie: a) les effets possibles de la proposition sur l'environnement ainsi que les répercussions sociales directement liées à ces effets […] (2) Sous réserve de l'approbation du Ministre et du ministre chargé du ministère responsable, il doit être tenu compte lors de l'étude d'une proposition de questions telles que les effets socio-économiques de la proposition, l'évaluation de la technologie relative à la proposition et le caractère nécessaire de la proposition.

13. 3. Les régimes actuels et les impacts humains Nous nous pencherons ensuite, dans l’ordre chronologique de leur établissement, sur les régimes établis en vertu de : • la Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975); • la Loi sur la Qualité de l’environnement (1978); • la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992).

14. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) 22.2.1 Le régime de protection del’environnement et du milieu social applicable dans le Territoire est établi en vertu du présent chapitre et conformément à ses dispositions. 22.2.2 Ledit régime prévoit : […] b) un processus d’évaluation et d’examen des répercussions sur l’environnement et le milieu social afin de réduire le plus possible les effets indésirables du développement sur la population autochtone et sur les ressources fauniques du Territoire […]

15. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social de la Baie James et du Nord québécois 5.   Teneur: Toute étude d'impact sur l'environnement et le milieu social […] doit comprendre au moins les éléments suivants, […] c)    une description du milieu social, notamment des populations […], l'utilisation du territoire […], l'exploitation de la faune […], le revenu et l'emploi […], les institutions sociales […], la santé et la sécurité, les structures sociales […] et la culture […] d)  une évaluation des répercussions probables du projet sur l'environnement et le milieu social

16. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975) Moses c. Canada (Procureur général), [2006] R.J.Q. 1113 (C.S.) Paragraphe 121 « Les impacts sur le milieu social constituent donc une partie distincte et intégrante du processus conceptuel et décisionnel, ils ne sont pas une simple limite à considérer dans la mesure où des répercussions résultent des changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement »

17. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) LQE, art. 1 4° « environnement »: l'eau, l'atmosphère et le sol ou toute combinaison de l'un ou l'autre ou, d'une manière générale, le milieu ambiant avec lequel les espèces vivantes entretiennent des relations dynamiques

18. article 19.1 « Toute personne a droit à la qualité de l’environnement, à sa protection et à la sauvegarde des espèces vivantes qui y habitent […] » article 20 « Nul ne doit émettre […] un contaminant […] susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l’être humain […] » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Impact des articles 19.1 et 20

19. article 31.1 « Nul ne peut entreprendre une construction, un ouvrage, une activité ou une exploitation ou exécuter des travaux suivant un plan ou un programme, dans les cas prévus par règlement du gouvernement, sans suivre la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement prévue dans la présente section et obtenir un certificat d’autorisation du gouvernement » article 31.2 « […] Le ministre indique alors à l’initiateur du projet la nature, la portée et l’étendue de l’étude d’impact sur l’environnement que celui-ci doit préparer » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) LQE, articles 31.1 et 31.2

20. « Lorsque l’étude d’impact est jugée satisfaisante par le ministre, elle est soumise, avec la demande d’autorisation, au gouvernement. Ce dernier peut délivrer un certificat d’autorisation pour la réalisation du projet avec ou sans modification et aux conditions qu’il détermine ou refuser de délivrer le certification d’autorisation » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) LQE, article 31.5

21. 3.   Paramètres : Toute étude d'impact sur l'environnement préparée en vertu de l'article 31.2 de la Loi peut traiter des paramètres suivants […]  b)   un inventaire qualitatif et quantitatif des composantes de l'environnement susceptibles d'être touchées par le projet, y compris notamment la faune, la flore, les communautés humaines, le patrimoine culturel, archéologique et historique du milieu, les ressources agricoles et l'usage que l'on fait des ressources du milieu 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement, c. Q-2, r. 9

22. Page 1 « L'étude d'impact prend en compte l'ensemble des composantes des milieux biophysique et humain susceptibles d'être affectées par le projet. Elle permet d'analyser et d'interpréter les relations et interactions entre les facteurs exerçant une influence sur les écosystèmes, les ressources et la qualité de vie des individus et des collectivités » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Directive pour la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement d’un projet de lieu d’enfouissement sanitaire, juillet 1998, mise à jour septembre 2006

23. Page 2 « Le développement durable vise à répondre aux besoins essentiels du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs. Ses trois objectifs sont le maintien de l’intégrité de l’environnement, l’amélioration de l’équité sociale et l’amélioration de l’efficacité économique. Un projet conçu dans une telle perspective devrait viser une intégration et un équilibre entre ces trois objectifs dans le processus de planification et de décision et inclure la participation des citoyens. Le projet, de même que ses variantes, devrait tenir compte des relations et des interactions entre les différentes composantes des écosystèmes et la satisfaction des besoins des populations » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) Directive pour la réalisation d’une étude d’impact sur l’environnement d’un projet de lieu d’enfouissement sanitaire, juillet 1998, mise à jour septembre 2006 (suite)

24. Page 91 « À la suite de la consultation publique et au terme de son analyse, la commission conclut que ce projet est inacceptable. Source d’iniquité sociale, il est rejeté par les citoyens et sa taille ainsi que sa situation sont de nature à favoriser l’enfouissement au détriment de la récupération » 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi sur la qualité de l’environnement, LRQ, c. Q-2 (amendements de 1978) BAPE, Rapport 177 Projet d’agrandissement du lieu d’enfouissement sanitaire de Lachenaie (secteur nord), Rapport d’enquête et d’audience publique, mai 2003

25. Art. 2 (1) « évaluation environnementale » Évaluation des effets environnementaux d’un projet effectuée conformément à la présente loi et aux règlements « environnement » Ensemble des conditions et des éléments naturels de la Terre, notamment : a) le sol, l’eau et l’air, y compris toutes les couches de l’atmosphère; b) toutes les matières organiques et inorganiques ainsi que les êtres vivants; c) les systèmes naturels en interaction qui comprennent les éléments visés aux alinéas a) et b) 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992)

26. Art. 2 (1) « effets environnementaux » Que ce soit au Canada ou à l'étranger, les changements que la réalisation d'un projet risque de causer à l'environnement […] les répercussions de ces changements soit en matière sanitaire et socioéconomique, soit sur l'usage courant de terres et de ressources à des fins traditionnelles par les autochtones […] 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992)

27. Art. 16 (1) L’examen préalable, l’étude approfondie, la médiation ou l’examen par une commission d’un projet portent notamment sur les éléments suivants : e) tout autre élément utile à l’examen préalable, à l’étude approfondie, à la médiation ou à l’examen par une commission, notamment la nécessité duprojet et ses solutions de rechange, — dont l’autorité responsable ou, sauf dans le cas d’un examen préalable, le ministre, après consultation de celle-ci, peut exiger la prise en compte. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992)

28. Art. 16 (2) L’étude approfondie d’un projet et l’évaluation environnementale qui fait l’objet d’une médiation ou d’un examen par une commission portent également sur les éléments suivants : a) les raisons d’être du projet; b) les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique, et leurs effets environnementaux; c) la nécessité d’un programme de suivi du projet, ainsi que ses modalités; d) la capacité des ressources renouvelables, risquant d’être touchées de façon importante par le projet, de répondre aux besoins du présent et à ceux des générations futures. 3. Les régimes actuels et les impacts humains (suite)Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992)

29. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées Évaluation des impacts sociaux : outil efficace ou « sousBAPE » de la pression sociale? La tension entre la prise en compte des impacts humains et le manque d’autorité politique et économique des régimes d’évaluation des impacts

30. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) IAIA, Social Impact Assessment,International Principles, Special Publications Series no. 2 (May 2003) p. 3“[…] The role of SIA goes far beyond the ex-ante (in advance) prediction of adverse impacts and the determination of who wins and who loses. SIA also encompasses: empowerment of local people; enhancement of the position of women, minority groups and other disadvantaged or marginalised members of society; development of capacity building; alleviation of all forms of dependency; increase in equity; and a focus on poverty reduction. SIA complements the economic and technical models that characterise the thinking of many development professionals and agencies” …

31. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) IAIA, Social Impact Assessment,International Principles, Special Publications Series no. 2 (May 2003) … p. 4“[…] SIA is much more than the prediction step within an environmental assessment framework. Social impacts are much broader than the limited issues often considered in EIAs (such as demographic changes, job issues, financial security, and impacts on family life). A limited view of SIA creates demarcation problems about what are the social impacts to be identified by SIA, versus what is considered by related fields such as health impact assessment, cultural impact assessment, heritage impact assessment, aesthetic impact assessment, or gender impact assessment”

32. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Réformes possibles : • Évaluation stratégique • Commissions décisionnelles • Réforme parlementaire – discipline des parties, mandats et budgets des comités • Médiation et compensation • Nouvelles formes d’organisation économique et développement des ressources naturelles

33. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts),  [2004] 3 R.C.S. 511 para. 46 « À la suite de consultations véritables, la Couronne pourrait être amenée à modifier la mesure envisagée en fonction des renseignements obtenus lors des consultations.  Le Guide for Consultation with Mäori (1997) du ministère de la Justice de la Nouvelle‑Zélande fournit des indications sur la question (aux p. 21 et 31) : …

34. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts),  [2004] 3 R.C.S. 511 … para. 46 (suite) « [TRADUCTION]  La consultation n’est pas seulement un simple mécanisme d’échange de renseignements.  Elle comporte également des mises à l’épreuve et la modification éventuelle des énoncés de politique compte tenu des renseignements obtenus ainsi que la rétroaction » …

35. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts),  [2004] 3 R.C.S. 511 … para. 47 « S’il ressort des consultations que des modifications à la politique de la Couronne s’imposent, il faut alors passer à l’étape de l’accommodement […] » …

36. 4. La place de la prise en compte des impacts humains dans l’évaluation des impacts, réformes possibles et institutions appropriées (suite) Nation Haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts),  [2004] 3 R.C.S. 511 … para. 49 « L’accommodement susceptible de résulter de consultations […] correspond exactement à cela : la recherche d’un compromis dans le but d’harmoniser des intérêts opposés et de continuer dans la voie de la réconciliation […] exige de chaque partie qu’elle s’efforce de bonne foi à comprendre les préoccupations de l’autre et à y répondre »