Lei Federal 11.445/2007 Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico

1. Lei Federal 11.445/2007 Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico Porto Alegre, 18 de abril de 2007

2. Lei Federal 11.107/2005 Normas Gerais de Contratação de Consórcios Públicos

3. Foco da discussão – contratação da prestação de serviços públicos regionalizados • Art. 241 da CF – gestão associada entre os entes federados, por convênio ou consórcio • Lei 11.107 procurou fornecer um instrumento legal para a cooperação federativa, na gestão associada, para a prestação de serviço público ou transferência de encargos e bens • Artigo 13 – definiu instrumento: contrato de programa • Contrato de programa Lei de Concessões

4. Contrato tem vida posterior independente do instrumento prévio de cooperação federativa – convênio ou consórcio, embora este seja condição prévia. • Ele pode ser firmado entre entes da administração indireta, inclusive de direito privado, como as empresas estaduais de saneamento básico. • Se extingue caso haja desestatização da empresa • No caso do saneamento básico, regras sobre a prestação dos serviços estão definidas na Lei 11.445/2007, que se sobrepõe, em caso de conflito ou divergência, à lei 11.107/2005.

5. Contratos de consórcio e contratos de programa são instrumentos aplicados na cooperação federativa onde se queiram implementar objetivos comuns, visando: • Ganhos de escala, capacidade técnica • Eficiência – redução de custos, acesso a tecnologias, financiamentos • Equidade social e territorial • Esses objetivos existem no país, no saneamento básico, há quase 40 anos • Serviços regionalizados – estruturas tarifárias regionais, subsídios cruzados e empresas estaduais são instrumentos centrais • Modelo de agregação voluntária incentivado

6. Dimensão regional dos serviços deve considerar diversas dimensões: • Rede de cidades – territorialidade e continuidade • Recursos Hídricos • Economia – escala e equidade • Infra-estrutura – compulsoriedade ou opção • Estados possuem papel importante –instituir regiões (metropolitanas, aglomerações e microrregiões) para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções (ou serviços) públicas de interesse comum.

7. Custos dos serviços, condições técnicas e ambientais, condições sociais (renda) devem orientar o grau de agregação e regionalização • Em água, é diferente de lixo ou de saúde • Um modelo de serviço regionalizado de maior abrangência pode favorecer também as desigualdades entre as distintas regiões. • Vantagem das empresas estaduais • A lei 11.445/2005 reconhece tal situação e a regula, inclusive quanto aos distintos tipos de prazos de contratualização.

8. O caso da Itália é interessante, mas: • Lei Galli (1994) determinou um processo nacional de agregação. • Objetivos: reduzir fragmentação, tornar recursos hídricos fontes públicos, integrar gestão de abastecimento de água e esgotos – vertical e horizontalmente, e introduzir práticas de gestão empresarial para melhorar eficiência e eficácia • A Itália deveria deixar de ter 12 mil provedores para 89 (hoje 91) • O processo é lento…

9. O caso da Itália é interessante, mas: 1628 dias Somente 17 ATO (2003)

10. Lei Federal 11.445/2007 Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico

11. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, regulamentando o disposto no artigo 21, XX, da Constituição Federal. • aprovação se baseou em um acordo político envolvendo Governo, Estados (Fórum Secretários), Setor (AESBE e outros) e Congresso. • sucesso da estratégia e da AESBE e do Fórum de Secretários – participação ampla, radicalização, alternativas e negociações. • desvinculação de decisão do STF sobre titularidade (RMRJ) • Lei foi sancionada no dia 5 de janeiro de 2007, ao mesmo tempo em que foi encaminhada ao Congresso Nacional a Mensagem nº 9/2007, vetando 15 dos seus dispositivos. • vetos surpreenderam o setor

12. Os vetos impactam negativamente em quatro temas: • custos e tributos: • incentivos a investimentos – crédito PIS-PASEP/COFINS • PAC trouxe incentivo equivalente a ≈ 17% do previsto no dispositivo vetado, ou cerca de 1,3% da receita operacional total • redução tributos e custos - uso sub-solo e faixas de demonínio, monopólio postal • Segurança e sinalização institucional • declaração de que serviços de saneamento podem constituir função pública comum, em conformidade com art. 25 §3º da CF • Segurança Jurídica • competência das agências reguladoras, fixação de tarifas • Novas fontes de investimentos • Novas formas de investimento pelo FGTS (inserida no PAC – MP 349/2007)

13. Lacunas e dúvidas relevantes: • regras de transição – ausência de prazos diferenciados para implementação de medidas condicionantes para a celebração de contratos, como plano, agência e normas de regulação • estabelecimento de prazos contraditórios para o cumprimento de obrigações relativas à solução de contratos precários – art. 58, §3º, caput e inciso III • dúvidas sobre aplicação da lei em situações de contratos firmados em data anterior à vigência da lei. Haverá dois regimes jurídicos? O que passa a a ser obrigatório para todas as empresas em termos, considerando o princípio constitucional de que a lei não pode obrigar a revisão de contrato anterior, ou não pode retroagir para prejudicar? • possíveis conflitos com a lei de contrato de consórcio e seu decreto regulamentador; DECRETO FEDERAL REGULAMENTADOR DA LEI 11.445 PREVISTO PARA JUNHO DE 2007? QUAL FUNDAMENTAÇÃO?

14. Aspectos mais gerais: • estabelece regras gerais que devem ser aplicadas e desenvolvidas nos níveis sub-nacionais • pelos titulares • em associação e cooperação federativa • define o que deve ser feito, mas não detalha como deve ser feito • estabelece diretrizes gerais para a política de saneamento do Governo Federal • desnecessidade de regulamentação federal infra-legal (exceto quando relativas aos programas de financiamento e cooperação) • centralidade no tema da regulação dos serviços, com o uso de entes reguladores independentes e contratos

15. Alguns temas controversos e sua solução na lei: • abrangência – água, esgotos, lixo e drenagem • titularidade – não define ou indica titularidade, trata o titular da mesma forma em qualquer serviço, seja ele município ou estado; • divisibilidade – integralidade, todas as atividades e componentes de cada serviço, em água, desde a captação até a ligação domiciliar; • delegabilidade de funções – admitida em todas as atividades, inclusive regulação, por convênio ou consórcio • serviços regionais – reconhecidos e regulados em capítulo próprio, para a prestação, regulação e planejamento • subsídios cruzados – admitidos e regulados, inclusive em serviços regionalizados, podendo ser operados pelo prestador dos serviços; • regulação e contabilização de receitas e custos pelo ente regulador

16. exercício da regulação – entes reguladores independentes, sendo permitida a delegação de um ente a outro por convênio; • controle social – obrigatório nas atividades de formulação de política, planejamento e avaliação, na forma em que definir o titular dos serviços; • Conselho é uma alternativa sugerida, de caráter consultivo; • Na União, o Conselho das Cidades • remuneração dos serviços (a+e) – preferencialmente tarifas, definidas nos contratos e pelos entes reguladores, com regras procedimentais de reajuste e revisão; • subsídios - tarifários (cruzados) e não tarifários, diretos ou indiretos, inclusive entre localidades; • corte dos serviços – admitido e regulado, inclusive na inadimplência, com condições especiais (prazos e critérios) para baixa renda (tarifa social) e instituições de internação coletiva;

17. reversão ativos – ativos constituem crédito junto ao titular, devendo ser auditados e reconhecidos pelo regulador e indenizados; • serviços interdependentes – necessidade de contrato, com conteúdo mínimo definido na lei, necessidade de haver um único ente regulador; • indenização nos contratos precários – revisão da lei de concessões, estabelecimento de condições de avaliação e prazos para transição, estímulo ao acordo entre as partes e definição de regra para reversão e indenização na ausência deste (pagamento em 4 parcelas = 1+3 anos); • serviços delegados somente por contrato, exceto aqueles outros firmados antes da lei de contrato de consórcios (11107/2005), onde são admitidos outros instrumentos (como os convênios e acordos firmados por Copasa e Cedae, assim como leis de delegação) • distinção entre renovação e prorrogação de contratos.

18. avaliação dos serviços – definida e realizada pelo ente regulador • planejamento – obrigatório, podendo ser feito plano para cada um dos serviços, admitida a cooperação de outros entes e a fundamentação em estudos do prestador; • fundo de universalização – admitido, individualmente ou em consórcio, e opcional; • não vincula subsídios cruzados • política federal • definição de objetivos, diretrizes e prioridades para a ação federal • estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a municípios, mediante mecanismos de cooperação federativa • necessidade de elaboração de plano nacional

19. A distribuição de atribuições e temas centrais:

20. Obrigações dos agentes executores • O estabelecimento de política, planejamento, regulação (normas e entes) passa a ser condição de legalidade da prestação dos serviços a partir de 22 de fevereiro; • O cumprimento da lei, a depender de normas específicas e de bom senso no estabelecimento de regras de transição, condicionará acesso a financiamentos e outras ações de cooperação; • Algumas requerimentos são condições para a validade e legalidade dos contratos futuros (vide artigo 11)

21. O que devem fazer os Titulares • Estabelecer a política, incluindo: • Planejamento – editar planos, facultando-se sua uniformidade na prestação regionalizada • Regulação – definir ente regulador e os procedimentos de sua atuação • Organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços, e, em caso de delegação, os respectivos contratos; • Controle social – definir os meios e instrumentos; • Proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial

22. Regulação Local Consórcio Define Regulador decide Regulação Delegada decide Convênio Coopera- ção Planeja Convênio/ Contrato Programa Define Política Prestação Local decide decide Prestação Direta Normas Gerais Licita Concessão Define Prestador decide Consórcio Prestação Delegada decide Prestação Regional decide Convênio/ Contrato Programa O processo decisório: Regulador Prestador Titular

23. O papel dos Estados • Integrar a organização, o planejamento e a execução dos serviços comuns, quando for o caso, de acordo com a CF e a situação específica dos serviços • Independentemente da titularidade, e considerando a prestação regional e outras formas de cooperação federativa, os estados devem também fazer tudo o que está previsto para o titular • Estruturar, estimular e exercer a cooperação federativa com os municípios • Elaborar Plano Regional, colaborando com municípios envolvidos • Estabelecer a Regulação

24. O papel dos Estados • Carta de Brasília – Marcha dos Prefeitos 2007 • Destaca a necessidade de se incluir os Estados na política federal de cooperação federativa • Os municípios estão mais próximos dos Estados • Atuação conjunta é central na resolução de problemas • Declaração do Prefeito de BH à imprensa • Os municípios grandes e ricos possuem capacidade técnica e financeira para apresentar e gerenciar projetos, mas tal realidade não é comum a todos • Papel do Estado é central no apoio técnico e gerencial aos municípios que apresentam maiores dificuldades.

25. Regulação Local Consórcio Define Regulador decide Regulação Delegada decide Convênio Coopera- ção Planeja Convênio/ Contrato Programa Define Política Prestação Local decide decide Prestação Direta Normas Gerais Licita Concessão Define Prestador decide Consórcio Prestação Delegada decide Prestação Regional decide Convênio/ Contrato Programa Regulador O papel do Estado: Governo Estado Agência Reguladora Estadual – recebe delegação de município e do estado, regula e fiscaliza serviços Empresa Estadual – presta serviços por meio de contrato de programa (locais) ou delegação legal (comuns, LEC). Subsidia planos Secretaria Estado – recebe delegação de município, edita lei estadual de política setorial e realiza plano regional e local. Atua em serviços comuns. Governo Estado Governo Estado Titular Prestador

26. Assim, os estados necessitam: • Regular os serviços comuns, definindo-os e organizando-os por meio de lei estadual complementar • Elaborar lei de política estadual de saneamento, que contemple os temas relacionados ao exercício da titularidade e estruturas de incentivo à agregação/adesão de municípios • Financeiras (ex. fundo de universalização) • Políticas (meios de participação) • Elaborar Plano Regional de Saneamento, prioritariamente para os municípios abrangidos pela prestação regionalizada de sua empresa; • Estabelecer normas de regulação, incluindo a delegação da função a ente regulador existente, ou, caso contrário, sua criação e implementação;

27. O que devem fazer os entes reguladores • Com base em legislação do titular ou do estado, editar normas regulamentares e procedimentos de regulação • Fixar as Tarifas, assim como os procedimentos de revisão e reajuste • Regular os Subsídios • Editar Regulamento dos serviços • Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais; • Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços e pelos processos de reajuste e revisão de tarifas

28. Estabelecer padrões e indicadores de qualidade • Estabelecer requisitos operacionais • Estabelecer normas de gestão comercial • Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência • Definir metas e padrões graduais • Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento • Autorizar contratos com grandes fornecedores • Auditar e reconhecer ativos • Interpretar os contratos

29. O que devem fazer as empresas estaduais • Plano • Realizar os estudos, com base local, que fundamentem o plano regional de água e de esgoto, assim como planos locais • Atuar cooperativamente com os Municípios • Estimular a ação dos Estados • Regulação • Atuar na estruturação das normas e dos entes de regulação, prestando informações e fornecendo bases para os regulamentos iniciais dos serviços

30. Conteúdo mínimo do Plano • diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das deficiências detectadas; • objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, soluções graduais e progressivas; • programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, compatível com planos plurianuais e outros correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento; • ações para emergências e contingências; • mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia.

31. Contratos • Estabelecer contratos com provedores de serviços interdependentes (ex.: RMSP, RMRJ) • Estabelecer contratos com municípios para a prestação dos serviços, observando o disposto no artigo 11: condições para validade dos contratos – existência de plano, de normas e ente de regulação, realização prévia de consulta e de audiência pública sobre o contrato • Se não houver correção da lacuna sobre regras/prazos de transição, as leis estaduais deverão prever tais prazos e regras, assim como os contratos deverão prever cláusulas resolutivas estabelecendo prazos (2 ou 3 anos) para o comprimento, pelo titular, dos dispositivos que a lei menciona

32. Contabilidade Regulatória • Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei • Discriminando origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa) • Discriminando ativos por municípios • Discriminando receitas e custos por municípios, de modo a agir futuramente também junto ao ente regulador • Realizar os estudos relativos aos contratos precários

33. Alguns artigos em destaque

34. Art. 8º Os titulares poderão delegar a organização, a regulação, fiscalização e a prestação. • Art. 9º O titular formulará política pública: • I - elaborar os planos, fixar direitos e deveres dos usuários e mecanismos de controle social; • II - prestar ou delegar serviços, intervir e retomar serviços delegados, definir o ente de regulação e estabelecer sistema de informações sobre os serviços; • III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde.

35. Art. 10. A prestação de serviços por entidade que não do titular depende da celebração de contrato. • Veda convênios, termos de parceria ou outros instrumentos precários, excetuando-se os convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.

36. Art. 11. São condições de validade dos contratos: • I - plano e estudo de viabilidade; • II - normas de regulação e designação da entidade de regulação e de fiscalização; • IV - consulta pública sobre o edital e minuta do contrato. • I - a autorização para a contratação dos serviços, prazos e a área a ser atendida; • II - metas progressivas de expansão, qualidade e eficiência e prioridades de ação; • IV - condições de sustentabilidade, cobrança/ composição tarifas, reajustes/revisões, subsídios; • V - mecanismos de controle social; • § 4º Prestação regional – conjunto de municípios. • Art. 28. III - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica da prestação do serviço, nos termos do plano.

37. Art. 12. Serviços interdependentes regulados por contrato e único regulador. • § 1º Regulador define normas técnicas, econômicas e financeiras, garantias de pagamento, • mecanismos de pagamento de diferenças e sistema contábil específico. • § 2º Contrato estabelece atividades ou insumos contratados, condições e garantias recíprocas, prazo de vigência, regras para tarifas, condições e garantias de pagamento, penalidades órgão de regulação.

38. Art. 15. prestação regionalizada regulação poderá ser delegada, e poderá haver cooperação técnica para planejamento, inclusive com base em estudos dos prestadores. • Art. 17. O plano poderá ser elaborado para o conjunto de Municípios atendidos. • Art. 18. Prestadores devem manter sistema contábil que identifique custos e receitas de cada Município, com base em regras do regulador.

39. Art. 19. § 1º Planos editados pelos titulares, compatíveis com planos de bacias revistos periodicamente, com audiências ou consultas públicas. • Art. 20. Planos são determinantes para o poder público e referência para os prestadores, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais aplicáveis. • Parágrafo Único. Regulador verifica cumprimento dos planos pelos prestadores de serviços. • Art. 51. Divulgação dos planos e dos estudos na Internet, podendo requerer análise e opinião por órgão colegiado.

40. Art. 21. Ente regulador com independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira. • Art. 23. Ente regulador edita normas. • § 1º A regulação pode ser delegada pelos titulares a entidade reguladora do Estado. • § 2º. Regulador manifesta conclusivamente sobre as reclamações não atendidas pelos prestadores dos serviços. • Art. 24. Na prestação regionalizada dos serviços pode haver a mesma regulação. • § 2º. Titulares dos serviços devem organizar sistemas de informação.

41. Art. 27. I - amplo acesso a informações. • II - prévio conhecimento dos direitos e deveres. • III - acesso a manual de prestação do serviço, aprovado pelo regulador. • IV - acesso a relatório periódico sobre qualidadedos serviços.

42. Art. 38. § 1º pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços. • Art. 39. Tarifas,reajustes e revisões tornados públicos com antecedência mínima de trinta dias. • Parágrafo único. Regulador define modelo da fatura e itens e custos explicitados. • Art. 41. Grandes usuários poderão negociar suas tarifas mediante contrato específico, ouvido previamente o regulador.

43. Art. 44. Licenciamento ambiental de ETE e ETA (lodo) considerará etapas progressivas de eficiência, em função da capacidade de pagamento dos usuários. • §1º Autoridade ambiental deve estabelecer procedimentos simplificados de licenciamento de ETE e ETA. • § 2º Autoridade ambiental estabelecerá metas progressivas para qualidade dos efluentes de ETE, a partir dos níveis presentes de tratamento e considerando a capacidade de pagamento das populações e usuários envolvidos. • Art. 46. Racionamento – autoridade hídrica declara situação crítica de escassez ou contaminação de recursos hídricos.Regulador pode adotar tarifas de contingência.

44. Art. 47. Controle social pode incluir órgãos colegiados consultivos, com: • I – titulares; • II - órgãos governamentais relacionados; • III - prestadores de serviços; • IV - usuários; • V - entidades técnicas, da sociedade civil e defesa do consumidor relacionadas. • § 1º Podem ser órgãos colegiados já existentes.

45. Marcos Thadeu Abicalil Assessor Técnio mtabicalil@aesbe.org.br aesbe@aesbe.org.br www.aesbe.org.br Telefone: 61-33264888