Prof. dr. Ivan Kristan Dvodomnost in demokracija

1. Prof. dr. Ivan KristanDvodomnost in demokracija Dnevi javnega prava 20.6.2012

2. Virantov predlog ni sprejemljiv • Ukinitev DS: nižanje demokracije • Dvajsetletnica konstituiranja DS: bilanca OK • DS se je uveljavil doma in je kot drugi dom prepoznaven tudi v mednarodnem merilu (I. Kristan, Bicameralism and Democracy. Slovenian case, ERPL, No 4/1997) • Dušan Štrus, Drugi dom parlamenta, Lj. 2011 • DS član Združenja evropskih senatov: 2002 v Ljubljani: Dvodomnost – demokracija in vloga civilne družbe

3. Harold Laski ni imel prav • Harold Laski: dvodomnost je obsoletna. • Leonid Pitamic pomen drugega doma – interesne skupine za razliko od strank. • Razvoj ni šel v smer odprave dvodomnosti, ampak njene krepitve, saj je bistvena za sodobni parlamentarizem • K pomenu dvodomnosti prispeva tudi naš sistem nepopolne dvodomnosti zaradi interesne strukture DS.

4. Klasifikacija dvodomnih sistemov • Predstavljam možno klasifikacijo dvodomnih sistemov • Kakšna terminologija? • Po mojem je ustreznejša terminologija popolna in nepopolna dvodomnost, ne pa simetrična in asimetrična dvodomnost. • Pri prvi je poudarek na vsebinskem vidiku, na bistvu dvodomnosti, torej na vprašanju, ali sta prvi in drugi dom popolnoma enakopravna ali pa nista, pri drugi pa je poudarek na strukturnem vidiku, na strukturi domov, ali sta enaka (simetrična) ali pa neenaka (asimetrična). • Kriterij za razvrščanje parlamentov v skupine so kompetence domov, pri čemer je za mene odločilni kriterij zakonodajna funkcija.

5. Popolna in nepopolna dvodomnost • Skupini popolne in nepopolne dvodomnosti je potrebno notranje deliti na podskupine. • Tabela 1 in tabela 2 predvidevata tvorbo dveh podskupin znotraj vsake glavne skupine • Tabela 1prikazuje status vsakega od obeh domov parlamenta v modelu popolne dvodomnosti in v modelu nepopolne dvodomnosti. • Tabela 2: vsaka od glavnih skupin se deli v dve podskupini. • Klasifikaciji v tabeli 2 bi bilo potrebno dodati še tretjo podskupino

6. Tri podskupine • V tabeli 2 je opisana delitev glavnih skupin v dve podskupini: podskupina “popolna dvodomnost najvišje stopnje” in “popolna dvodomnost najnižje stopnje”, na drugi strani pa podskupina “nepopolna dvodomnost najvišje stopnje” in podskupina “nepopolna dvodomnost najnižje stopnje”.   • K tej klasifikaciji bi bilo smiselno dodati še tretjo podskupino:podskupino»popolna dvodomnost srednje stopnje« in podskupino »nepopolna dvodomnost srednje stopnje«. • DS bi spadal v skupino »nepopolna dvodomnosti srednje stopnje«, nemški Bundesratpa v skupino »nepopolna dvodomnost najvišje stopnje".

7. DS: demokratizacija parlamentarizma • Dvodomno odločanje krepi demokracijo in zagotavlja bolj premišljene in strokovne odločitve. • Georg Washington – hladitev zakonodaje: Senat je posoda za ohladitev zakonodaje. • Delovanje DZ in DS zagotavlja večjo demokratičnost parlamentarnega sistema. • O zakonih namreč ne odločajo samo politične stranke v DZ, ampak tudi interesne skupine v DS, določene v ustavi, in civilna družba.

8. Kako reformirati DS? • Nespodoben Virantov predlog za ukinitev DS je (verjetno) propadel. • Potrebno si je vzeti čas za razpravo o njegovi reformi. • Ponovno dilema kot žel. 1991: ali popolna ali nepopolna dvodomnost. Ob uvedbi pokrajin se bo ponovila. • V javnosti prevladuje mnenje, da bilo potrebno okrepiti pristojnosti DS. Moja izkušnja kot predsednika v prvem mandatu je, da pristojnosti niso majhne, ampak so ovire pri izvrševanju: nekooperativen odnos DZ do DS. Spremeniti je potrebno poslovnik DZ. • Odprti zlasti dve vprašanji: odločanje o odložilnem vetu in vlaganje amandmajev na zakone

9. Kaj za odložilnim vetom? • Ureditev odložilnega veta ni ustrezna: odločanje v DZ je zreducirano na ponovno glasovanje o zakonu. • V primeru odložilnega veta DZ o zakonu »še enkrat odloča«. Odločanje ni ponovno glasovanje, ampak je šele zaključna faza procesa odločanja.   • Potrebno je uvestičetrto fazo zakonodajnega postopka, in da ne bi odločali o celotnem zakonu, ampak samo o spornih členih zakona. • Izkušnja z zakonom o visokem šolstvu, ko je DZ zavestno ponovno potrdil zakon s protiustavnim 60. členom vred.

10. Zgled: Bundesrat (BR) • Ureditev v ZRN: za primer odložilnega veta imajo četrto in peto fazo zakonodajnega postopka. • Ko Bundestag (BT) sprejme zakon, lahko Bundesrat(BR) v treh tednih zahteva sestanek skupnega odbora, ki pripravi rešitev, o kateri odloča BT (četrta faza). Če BR s tem ni zadovoljen, ima dva tedna časa za odložilni veto, ki ga BT lahko preglasuje (peta faza).   • Bistveno za ZRN: za razrešitev nesoglasja med BT in BR imajo četrto fazo – fazo iskanja kompromisa. Če bi mi imeli četrto fazo zakonodajnega postopka, se ne bi zgodil žalosten primer Zakona o visokem šolstvu.

11. Vlaganje amandmajev • Med petimi upravičenci za vlaganje amandmajev ni DS. Zakaj? • DS ima pravico predlagati zakone, kar je močnejša pravica, ki vključuje tudi šibkejšo pravico (pravilo "a maiori ad minus“). • To je nerazumno. Posledicaje nepotrebno zapravljanje časa vseh udeležencev zakonodajnega postopka. Če DS ne more vložiti amandmaja na zakon, mu ostanejo na izbiro tri možnosti: (1) da vloži veto na zakon, (2) da sproži ustavni spor in (3) da z zakonodajno iniciativo sproži nov zakonodajni postopek.

12. Kakšne pristojnosti DS? • Moja petletna izkušnja: pristojnosti DS niso majhne (97. čl. Ustave), so pa ovire za njihovo uresničevanje v poslovniku DZ. • Proučiti pristojnosti nemškega Bundesrata– ali bi kaj bi prevzeli od te ureditve? • Če bi prevzeli ureditev absolutnega veta, bi se položaj DS okrepil, tako da bi prešel v skupino nepopolne dvodomnosti najvišje stopnje, kamor se uvršča Bundesrat.

13. Kakšna struktura DS? • Moje mnenje: ohraniti pluralno strukturo interesnih skupin. • Peti interesnih skupin: poleg regionalnih interesov še interesi štirih funkcionalnih skupin. • Regionalni interesi so številčno močnejši (22 članov) od ostalih štirih skupin skupaj (18 članov).   • Proučiti,ali teh pet interesnih skupin pokriva vse relevantne interese ali pa bi kaj spremenili. • Verjetno bi na ustrezen način morali v DS vključiti upokojence in mladino.