Rettslige skranker mot felles begrepsbruk i lover

1. Rettslige skranker mot felles begrepsbruk i lover Dag Wiese Schartum

2. Utgangspunkter • Hva menes med felles begrepsbruk i lover? • At visse termer (ord fraser) og den betydningen de har er felles for to eller flere (jf. HIBiL i forrige forelesning) • At hvis termene er forskjellige, er begrepsinnholdet forskjellig • At hvis termene er like, er begrepsinnholdet likt • Felles begrepsbruk ”globalt” er mulig på noen utvalgte saksområder • Felles begrepsbruk for all lovgivning i et land er tenkelig men sjelden mulig eller hensiktsmessig å gjennomføre 100% (jf ”ekteskap”, ”Norge”, ”foreldre”, ”staten”, ”kommune” m.fl.) • Felles begrepsbruk ”regionalt” (innenfor visse lovområder) er praktisk og mulig • Felles begrepsbruk ”lokalt” (mellom to/noen få lover) er lettest og vanligst • Hva kan tale mot felles begrepsbruk? • Budsjettmessige konsekvenser • Fleksibel styring • Klart språk • Budsjettvirkninger og klart språk kan også være argument for felles bruk av begreper • Jo mer omfattende den felles begrepsbruken er, desto større risiko for manglende fleksibel styring og negative budsjettmessige konsekvenser

3. Regelteknikk som problem • I dag ingen faste metoder for utvikling av regelverk, heller ikke for valg av termer og fastsettelse av begrepsinnhold • Sitater fra Lovteknikkheftet: • Bruk av særskilte definisjoner kan komplisere unødig og iblant være direkte uheldig • Definisjoner bør bare benyttes dersom det er et særskilt behov for å klargjøre begreper som benyttes i loven • Forslag til supplerende retningslinjer • Legaldefinisjoner bør ligge nær vanlig ordbruk • Bør alltid eksplisitt klargjøre virkeområdet for definisjoner • Lovgiver bør alltid fastsette definisjoner både i lovtekst og forarbeider (men ikke vise videre) • Legaldefinisjoner bør alltid gjøre det klart lettere å ta stilling til innholdet enn uten (jf siste spørsmål på siste side av denne presentasjonen) • Det er behov for egen metodikk knyttet til lovgivers begrepsanalyse • Metodikk trenger ikke medføre flere definisjoner, men vil uansett kunne gi større bevissthet om begrepsbruk og (derfor) bedre definisjoner

4. Rettens dynamiske karakter • Rettslig endring innen forvaltningsretten skjer i stor grad gjennom endringslover • Legalitetsprinsippet setter grenser for rettsutvikling uten lovendring • Lov kan bare endres ved lov • En lovtekst som setter forbud, gir påbud, etablerer plikter og innskrenker rettigheter/friheter kan normalt ikke gis analogisk eller utvidende anvendelse • Derfor er forvaltningen ofte forhindret fra formfritt å justere på definisjoner/meningsinnhold av rettslige begreper for eksempel for å bedre semantisk interoperabilitet • Gjør et informasjonssystem bruk av en opplysningstype som har avvikende definisjon i forhold til relevant lovbestemmelse, må denne forskjellen håndteres ved manuell saksbehandling • Nytte av vaghet i lovtekster • Lovgivningsprosessen er tid- og arbeidskrevende • Det er derfor behov for å kunne sikre en viss rettsutvikling uten å gå veien om lovendring • Lovgiver kan i ganske stor grad velge å utforme lovtekster ved hjelp av vage og skjønnsmessige ord og uttrykk som dermed åpner for rettsutvikling • (men dette betyr ikke at vaghet alltid er valgt for å gi rom for rettsutvikling) • Slik rettsutvikling krever autorative avgjørelser, typisk i form av rettsavgjørelser, særlig HR-avgjørelser (men også visse forvaltningsavgjørelser)

5. Spesielt om domstolenes rolle • Domstolene avgjør konkrete enkeltsaker og ikke generelle rettsspørsmål (slik som lovgiver og forskriftsmyndigheter gjør) • Likebehandling og forutberegnelighet tillegges imidlertid stor vekt av domstolene • Derfor kan en på grunnlag av en dom ikke sjelden utlede mer generelle rettsregler • Slike domsavgjørelser kalles prejudikater (når de sier noe nytt om rettstilstanden som antas å få konsekvenser for senere saker) • Det er stort sett bare HR-dommer som har prejudikatsvirkning • Det kan alltid tenkes å bli avsagt avgjørelser om forståelsen av et begrep på måter som anses å ha prejudikatsvirkning • Et slikt prejudikat kan gjøre det nødvendig å endre rettstilstanden slik at rettslige beslutningssystemer e.l. der begrepet blir brukt må endres • Slike prejudikatsvirkninger kan neppe unngås uten grunnleggende å endre på rettssystemet • Lovgiver kan imidlertid redusere faren for slik domstolskapt rett ved å velge presis begrepsbruk og gi retningslinjer om stor vekt av teknisk-administrative forhold ved fortolkning av rettslige begreper som brukes felles av flere etater • Vi vet lite i hvilken grad HR faktisk bidrar til begrepsutvikling mv

6. Et liteeksempelpåbegrepsdiskusjoniRt-1997-637 ”Etter vegtrafikkloven § 8 var det et vilkår for avgiftsparkering at den gjaldt "offentlig veg". Vegtrafikkloven har ingen definisjon av dette begrepet. Men begrepet er definert i vegloven av 21 juni 1963 nr 23. I rettspraksis er det i forhold til andre regler i vegtrafikkloven med forskrifter, hvor "offentlig veg" er brukt, lagt til grunn at vegloven definisjon er anvendelig. Jeg finner det naturlig, også ved fastleggelsen av hva som ligger i "offentlig veg" i vegtrafikkloven § 8, å ta utgangspunkt i vegloven § 1. Vegloven § 1 lyder:        "Offentlig veg er veg eller gate som er open for allmenn ferdsel og som blir halden ved like av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglane i kap. IV. Alle andre vegar eller gater blir i denne lova å rekne for private.        Til veg blir òg rekna opplagsplass, parkeringsplass, haldeplass, bru, ferjekai eller anna kai som står i beinveges samband med veg eller gate."        Det er her for det første et vilkår at veien er åpen "for allmenn ferdsel". Dette vilkåret er oppfylt, både for selve veien og for parkeringsfeltet. Dernest er det et vilkår at veien blir holdt vedlike, i dette tilfellet av kommunen. I vedlikeholdskravet må for det første ligge at nødvendig vedlikehold faktisk utføres av kommunen, dernest at den fremtidige vedlikeholdsforpliktelse også er kommunens. Dette siste må normalt forutsette vedtak som innebærer en slik forpliktelse for kommunen, truffet av kompetent kommunalt organ. Som nevnt er det uomtvistet at veien i umiddelbar tilknytning til parkeringsfeltene fyller vilkårene – også vedlikeholdskravet – for å være offentlig vei. ”

7. Forvaltningenspresedenser • Avgjørelserioverordnetforvaltningsorgan (øversteklageinstans) kanogså ha en vissrettskildmessigvekt (men mindreenn for prejudikater) • Slikeavgjørelserkankallespresendenser • Vektenavslikeforvaltningsavgjørelserkan f.eks værebegrunnet med likebehandling, forutberegnelighet, langvarigpraksisogsærskiltkyndighet • Ogsåpresedenserkangirettsutviklingogendretbetydningavlovensbegreper • InnenpersonvernområdeterPersonvernnemndaeksempelpåklageinstanshvisavgjørelserom f.eks begrepsavgrensingnormaltvilblitillagtstorvekt

8. Kan politikken sperres inne? • Det blir lite felles begrepsbruk uten at politikerne vil – og de har mange andre hensyn å ta • Lovgiver vil alltid måtte stå til ansvar overfor velgerne • Lovgivning uttrykker politiske standpunkt, og det er derfor ”politikken som er konge” • Forsøk på å låse fast begrepsbruk i et fast felles mønster vil neppe kunne stå i mot sterke rettferdighetshensyn og andre politiske hensyn • Den politiske debatten, rettspraksis og forvaltningspraksis er alle med å skape dynamikk og rettslig endring • Utfordringen er derfor både å sikre rimelig omfang av felles begrepsbruk og fleksible systemløsninger som taker rettslig endring

9. Klart språk? • Vil felles begrepsbruk gi språklig forenkling? • Redusert antall termer å kjenne betydningen av • Men for borgerne er dette særlig betydningsfullt når begrepene er felles for forvaltningsområder som påvirker hverandre gjensidig • Settes det på spissen er innholdet trolig viktigere for mange enn språk • Begrepsinnholdet har ofte langt større betydning for borgerne enn om begrepene er felles eller ikke • Fartøy(i): Enhver flytende eller flyvende innretning som kan brukes som transportmiddel, fremkomstmiddel, oppholdssted, produksjonssted, lagersted eller til fiske eller fangst, herunder luftputefartøyer og undervannsfartøyer av enhver art, samt utstyr, herunder redskap, som hører til innretningen (kystvaktloven) • Fartøy (ii): Ethvert transportmiddel til vanns (tolloven) • Hvis ii er uttømmende taler klart språk for å velge denne (?) • Legaldefinisjoner har ofte et teknisk og spesielt innhold som gjør de språklig utilgjengelige: • samvirkeforetak er meint ei samanslutning som har til hovudformål å fremje dei økonomiske interessene til medlemmane gjennom deira deltaking i verksemda som avtakarar, leverandørar eller på annan liknande måte, og der … • produksjonsanlegg er meint utrusting og tilhøyrande bygningstekniske konstruksjonar for utnytting av fornybare energiressursar til produksjon av elektrisk energi. • Spørsmål: Gjør definisjoner at fortolkningsproblemene ”forskyver” seg?