Le origini e lo sviluppo della Politica Agricola Comune fino alla riforma MacSharry

1. Maria Rosaria Pupo D’Andrea Le origini e lo sviluppo della Politica Agricola Comune fino alla riforma MacSharry Maria Rosaria Pupo D’Andrea è ricercatore presso l’INEA (Istituto Nazionale di Economia Agraria) e lavora presso la sede regionale per la Calabria. Nell’ambito dell’Osservatorio sulle PAC dell’INEA cura il rapporto “Le politiche agricole dell’UE”. Cura la rubrica on-line “La Finestra sulla PAC” di Agriregionieuropa. www.inea.it/opaue Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

2. Contenuti della lezione In questa lezione esamineremo obiettivi, principi e strumenti della PAC, i suoi effetti e le spinte al cambiamento che hanno condotto alla riforma MacSharry • La PAC nel Trattato di Roma (1957) • Dalla Conferenza di Stresa (1958) al secondo Piano Mansholt (1968) • Le linee di intervento • La crisi degli anni ‘70/’80 • La limitazione della garanzia • La riforma MacSharry (1992) Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

3. L’importanza della PAC • La PAC è importante per tre aspetti • Carattere storico • La PAC è la prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo di integrazione europea. La PAC e i suoi obiettivi sono inseriti nel Trattato di Roma del 1957 ripresi immutati dal Trattato di Maastricht del 1992, prima, e da ultimo in quello di Lisbona del 2007 • Carattere oggettivo • Attualmente la PAC assorbe poco più del 40% del bilancio comunitario • Portata degli effetti • Che travalicano il settore agricolo per estendersi con la recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, cura del paesaggio, tutela del territorio, salvaguardia dell’ambiente, benessere degli animali, salute delle piante …) NOTA: Nell’UE-25 (2005) agricoltura pesa per 5% su occupati complessivi e 2% su PIL complessivo Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

4. La PAC nel Trattato di Roma • La PAC e i suoi obiettivi sono inseriti nel Trattato istitutivo della Comunità Europa • L’art. 38 recita (ora art. 32): • “il mercato comune comprende l’agricoltura ed il commercio dei prodotti agricoli …. Il funzionamento e lo sviluppo del mercato comune per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall’instaurazione di una politica agricola comune degli Stati membri” Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

5. Gli obiettivi della PAC (1) • L’art. 39 (ora art. 33) definisce le finalità e gli obiettivi della PAC: • incrementare la produttività, sviluppando il progresso tecnico, assicurando lo sviluppo razionale della produzione agricola (concezione intensiva di ammodernamento delle aziende) • assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell’agricoltura, • stabilizzare i mercati, • garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, • assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

6. Gli obiettivi della PAC (2) • Obiettivi generici • Prezzo ragionevole ai consumatori • Spesso non coerenti • Prezzi ragionevoli al consumo vs elevati livelli di reddito per gli agricoltori • Carenti • Mancanza di riferimento a trasformazione e distribuzione che “fanno” i prezzi Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

7. Gli obiettivi della PAC (3) • Nella elaborazione della politica agricola comune si dovrà tenere conto: • Struttura sociale e disparità naturali e strutturali • Aggiustamenti graduali • Agricoltura connessa all’economia Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

8. Le linee di intervento • L’art. 40 (ora art. 34) definisce le future linee di intervento della PAC: • necessità di creare una organizzazione europea dei mercati agricoli per i diversi prodotti basata sulla • fissazione unitaria dei prezzi • regolamentazione degli scambi con i paesi terzi • L’art. 43 (ora art. 37) stabilisce la necessità di convocare una Conferenza degli Stati membri per confrontare le diverse politiche nazionali e individuare risorse ed interventi necessari alla realizzazione di una politica comune • L’art. 43, inoltre, assegna un ruolo alle diverse istituzioni europee nel processo decisionale della PAC, rappresentando il caso concreto attorno a cui si è costruito, sperimentato e consolidato il processo di integrazione europea e il funzionamento delle sue istituzioni Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

9. Le tappe iniziali dello sviluppo della PAC • La Conferenza di Stresa (1958) • Il primo Piano Mansholt (1960) • I primi regolamenti di base (1962) • La creazione del FEOGA (1962) • Accordo sul livello dei prezzi (1964) • Il secondo Piano Mansholt (1968) Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

10. La Conferenza di Stresa (1958) • La Conferenza di Stresa vide: • gli Stati membri favorevoli ad interventi mirati all’aumento della produzione per incrementare produttività e redditi, sottostimando i problemi di eventuali eccedenze e squilibri tra domanda e offerta • la Commissione europea più cauta sui tassi attesi di incremento dei consumi e più attenta al problema degli squilibri tra produzione e utilizzazione. Le linee di intervento individuate nella relazione di Mansholt, responsabile agricolo della Commissione, furono: • Miglioramento e modernizzazione delle strutture • Regolamentazione dei prezzi e dei mercati Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

11. Il primo Piano Mansholt (1960) • Le indicazioni emerse dalla Conferenza di Stresa furono fatte proprie da un documento della Commissione noto come primo Piano Mansholt che getta le basi per una politica dei prezzi forte come strumento per sostenere i redditi degli agricoltori e aumentare la produttività • Creazione delle organizzazioni comuni di mercato (OCM) • Progressivo riavvicinamento dei prezzi interni • Progressiva eliminazione degli ostacoli agli scambi interni • La politica delle strutture rimane accennata • Il documento propone la creazione di un fondo di orientamento e garanzia in agricoltura per il finanziamento e la gestione della spesa per la politica agricola Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

12. I primi regolamenti di base e il FEOGA (1962) • Nel 1962 fu definita l’OCM dei cereali • 1962: carni suine, pollame, ortofrutticoli • 1964: prodotti lattiero-caseari, carni bovine • 1966: grassi vegetali • 1967: zucchero • Fu creato il Fondo Europeo di Orientamento e Garanzia Agricolo (FEAOGA), che introduceva elementi di autonomia e sovranazionalità nella gestione della politica agricola • Sezione Garanzia (politica dei prezzi) • Sezione Orientamento (politica delle strutture) Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

13. Accordo sul livello dei prezzi (1964) • Nel 1964 fu raggiunto l’accordo sul livello dei prezzi istituzionali dei cereali che vide premiate le pressioni delle organizzazioni agricole per una “politica di prezzi elevati”, politica che influenzerà lo sviluppo futuro della PAC per i suoi effetti sul bilancio comunitario e sugli aumenti produttivi • La politica delle strutture perde gradualmente importanza e sperimenta una significativa riduzione delle risorse finanziarie ricevute Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

14. Il secondo Piano Mansholt (1968) • Già negli anni ’60 furono evidenti gli effetti indotti dall’elevato livello dei prezzi istituzionali che, assieme al progresso tecnico e alla crescita contenuta dei consumi, determinarono la creazione di eccedenze e l’impiego di consistenti risorsefinanziarie, soprattutto per sussidiare le esportazioni • Nel 1968 le crescenti difficoltà finanziarie e l’arretratezza strutturale delle imprese agricole, oltre al mancato aumento del reddito dei produttori, portarono all’elaborazione del secondo Piano Mansholt • Insieme di interventi strutturali per ammodernare le aziende agricole • Aumentare i redditi agricoli • Frenare l’aumento delle spese connesse alla politica dei prezzi • Impedire l’aumento delle eccedenze produttive • Nel 1972 (e 1975) furono emanate le Direttive socio-strutturali Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

15. Le Direttive socio-strutturali Primo intervento organico in campo strutturale • 1972 - 3 direttive • Ammodernamento delle aziende agricole (n. 159) • Piano di sviluppo aziendale per raggiungimento reddito comparabile a quello di settori extra-agricoli • Incentivazione all’abbandono dell’attività agricola (n. 160) • Pagamento complementare del reddito • Premio per le terre lasciate libere • Informazione socio-economica e qualificazione professionale (n. 161) • Creazione di centri di informazione • Direttive inattuate e con scarsa dotazione finanziaria • 1975 - Direttiva sull’agricoltura di montagna e zone svantaggiate • Introdusse il concetto di “zona svantaggiata” • Indennità compensativa Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

16. Gli strumenti della “vecchia” PAC • Forte politica dei prezzi • Prezzo comunitario mantenuto artificialmente alto attraverso un sistema di prezzi “istituzionali”, che tende a garantire ai produttori un prezzo minimo (più alto di quello prevalente nel resto del mondo) • Debole politica delle strutture • Politica affidata a interventi spesso non attuati dagli Stati membri e ai quali è stata riservata una scarsa dotazione finanziaria Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

17. La politica dei prezzi • Prezzi differenziati per prodotto e comuni a tutta l’area comunitaria (Organizzazioni Comuni di Mercato – OCM) • Maggiore garanzia attribuita alle produzioni continentali rispetto a quelle mediterranee • Sistema dei prezzi • Prezzo indicativo (o obiettivo) - prezzo teorico a cui dovrebbe tendere il mercato interno in condizioni di “normale” funzionamento • Prezzo di intervento - prezzo minimo garantito agli agricoltori, al di sotto del quale scatta il ritiro del prodotto dal mercato • dalla nascita della PAC fino ai primi anni ’80 si parla di “garanzia illimitata di prezzo” • Prezzo soglia - prezzo minimo di entrata delle importazioni Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

18. La politica commerciale • Controllo dei flussi alla frontiera attraverso misure di regolazione degli scambi: • Importazioni regolate dai prelievi variabili alle importazioni (differenza tra prezzo soglia e prezzo mondiale) • Entrata di bilancio • Esportazioni regolate da restituzioni variabili alle esportazioni (differenza tra prezzo comunitario e prezzo mondiale) • Uscita di bilancio Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

19. I principi della politica dei prezzi • La politica dei prezzi si fonda su tre principi: • Unicità del mercato • libera circolazione dei prodotti agricoli fra Stati membri (abolizione delle barriere agli scambi tra gli Stati membri). Si crea un unico grande mercato interno che richiede una gestione comune, che farà capo alla Commissione • Preferenza comunitaria • i prodotti agricoli comunitari hanno la priorità negli scambi e sono avvantaggiati dal punto di vista del prezzo rispetto ai prodotti importati. La preferenza comunitaria presuppone un sistema di protezione alle frontiere • Solidarietà finanziaria • tutte le spese e i costi inerenti all’applicazione della PAC sono sostenuti dal bilancio comunitario, attraverso il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEOGA). Il fondo finanzia le spese necessarie a realizzare la PAC, indipendentemente dai prodotti o dagli Stati membri che ne beneficiano Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

20. La politica dei prezzi: punti di forza e di debolezza (1) • La “vecchia” PAC è un classico esempio di modello di sostegno “accoppiato” (alla quantità prodotta): il trasferimento di risorse ai produttori è tanto più elevato quanto maggiore è la quantità prodotta • Modello di sostegno comune ai paesi sviluppati • Accontenta tutti: sostiene il generico status di agricoltore • È un sostegno indiscriminato (e quindi iniquo) • È una politica difficilmente “condizionabile” in termini di soggetti beneficiari ed obiettivi • Incentiva la produzione fuori mercato Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

21. La politica dei prezzi: punti di forza e di debolezza (2) • Semplice da gestire (almeno nella fase iniziale) • Stabilizza il mercato interno (quantità offerta e prezzi) • Isola il mercato interno e trasferisce sul mercato mondiale tutti gli shock interni • Sostegno invisibile e costo di bilancio relativamente basso (almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta) • Tassa regressiva sul consumo Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

22. La crisi della PAC anni ’70/’80 • Squilibri strutturali tra domanda ed offerta che determinano la creazione di eccedenze • La CEE diventa esportatrice netta • Scarsa propensione del Resto del mondo (USA) a considerare la PAC una politica interna a causa dei suoi effetti distorsivi sui mercati mondiali • Intensivizzazione della produzione e conseguenti problemi ambientali • Sempre maggiore visibilità della spesa che aumenta al di fuori di ogni controllo • Scarsi risultati sul fronte strutturale: aumentano le disuguaglianze tra aziende grandi e piccole e tra regioni Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

23. La politica strutturale degli anni ’80 (1) • Reg. 797/85: miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie • Piano di miglioramento aziendale per miglioramento duraturo e sostanziale del reddito aziendale (non più reddito comparabile) • Nelle zone svantaggiate finanziamenti anche solo per salvaguardare reddito e livelli occupazionali • Investimenti per aumentare efficienza ma non la produzione Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

24. La politica strutturale degli anni ’80 (2) • Libro Verde (1985) • Riconosce le carenze della politica dei prezzi • Necessità di contenimento della produzione • Necessità di diversificare le politiche per raggiungere più obiettivi • Nuova politica strutturale che si integri con politica dei prezzi e dei mercati Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

25. I correttivi: la limitazione della garanzia • Nel corso degli anni ’80 si mettono in piedi una serie di contromisure per cercare di arginare gli effetti negativi della PAC • Non cambia la filosofia del sostegno ma si tenta di rimediare ai più vistosi “danni” della politica dei prezzi con misure di contenimento della produzione e della spesa: il “gradualismo congiunturale” • Progressiva stratificazione e complicazione delle misure, spesso in contraddizione tra di esse • Permangono gli incentivi a produrre … • … ma si applicano correttivi per limitare la produzione • Non cambia la distribuzione del sostegno e si evita di intraprendere una riforma che avrebbe potuto stravolgere gli equilibri tra i paesi • Si ha il passaggio ad una “garanzia limitata dei prezzi” Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

26. I correttivi: gli strumenti • Misure di corresponsabilità • Partecipazione finanziaria allo smaltimento delle eccedenze. Esentati i piccoli produttori • Quote fisiche di produzione • Limite fisico di produzione il cui superamento comporta il pagamento di una multa • Stabilizzatori di bilancio • Fissazione di QMG (quantitativi massimi garantiti) il cui superamento comporta una riduzione automatica e cumulativa dei prezzi • Misure di controllo dei fattori produttivi (es. set-aside) • 1984 prezzi istituzionale fissati a livello inferiore a quello dell’anno precedente Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

27. Il contesto internazionale • Gli anni ’80 si contraddistinguono anche per una recessione economica mondiale che inasprisce i rapporti tra UE e USA • Carenza della domanda • Crescita dell’offerta • Caduta e volatilità dei prezzi • Contrazione delle esportazioni agricole • Nel 1986 viene lanciato l’Uruguay round del GATT • L’agricoltura entra a pieno titolo nelle trattative internazionali per la liberalizzazione del commercio • Per la prima volta sono messe in discussione anche le politiche di sostegno interno che hanno effetti distorsivi sulla produzione e sugli scambi Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

28. Perché la riforma MacSharry del 1992 (1) Agli inizi degli anni ’90 la riforma diviene inevitabile • Pressione internazionale per la riduzione del sostegno interno • Complicazione e burocratizzazione della politica • Contenziosi tra Stati membri per via della squilibrata distribuzione del sostegno • 80% sostegno in favore del 20% delle aziende • Perdita centralità della PAC Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

29. Perché la riforma MacSharry del 1992 (2) • Agli inizi del 1990, anche a seguito delle conclusioni del Libro Verde del 1985, viene diffuso il non paper • Modello agricolo europeo di agricoltura familiare • No a stabilizzatori e quote di produzione • Giustificazione del sostegno e più equa distribuzione • Riduzione dei prezzi istituzionali con compensazione • Potenziamento misure di accompagnamento Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

30. La riforma MacSharry: le decisioni • Riduzione dei prezzi di intervento • Introduzione di pagamenti compensativi ad ettaro/capo di bestiame basati su rese o mandrie fisse • Meccanismo di stabilizzazione della spesa attraverso la fissazione di superfici di base e mandrie di riferimento • Contenimento della produzione attraverso lo strumento del set aside obbligatorio • Misure di accompagnamento • Principali OCM interessate • Seminativi (colture COP = cereali, oleaginose, proteaginose) • Carne bovina • Tabacco e carni ovicaprine (ma non si applica lo stesso principio) Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

31. La riforma MacSharry: gli elementi salienti • Graduale riorientamento al mercato della produzione • Riduzione prezzi di intervento • Compensazione totale • L’aiuto è pari alla riduzione del prezzo di intervento • Disaccoppiamento parziale • Aiuto non legato a quantità prodotta • Aiuto legato a resa media di un’area geografica e di un periodo storico di riferimento • Nessun incentivo ad aumentare le rese (non aumenterebbe l’aiuto) • Spesa stabilizzata da superfici di base e mandrie di riferimento • Tuttavia… • …. permane il sostegno via prezzo • …. l’agricoltore per ricevere l’aiuto deve continuare a produrre Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

32. Le misure d’accompagnamento • Introducono interventi strutturali nell’ambito delle misure di mercato • Sono definite di accompagnamento perché “accompagnano” i cambiamenti sui mercati dei prodotti interessati dalla riforma • Prevedono che l’agricoltore si impegni nella realizzazione di piani concordati con la pubblica amministrazione • Non più sostegno al generico status di agricoltore • Azioni rivolte a remunerare “beni pubblici” ed “esternalità positive” Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

33. Le misure d’accompagnamento • Reg. 2078/92: misure agroambientali • Incentivi allo sviluppo di pratiche ecocompatibili e alla cura dello spazio rurale • Estensivizzazione • Riduzione concimi • Agricoltura biologica • Metodi di produzione eco-compatibili • Cura terreni abbandonati • ….. • Reg. 2079/92: prepensionamento • Incentivi al pensionamento di agricoltori anziani per favorire l’inserimento di nuovi soggetti • Reg. 2080/92: forestazione • Sviluppo delle attività forestali nelle aziende agricole Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

34. La riforma MacSharry: alcune considerazioni • Da un sostegno accoppiato a sostegno parzialmente disaccoppiato • Da sostegno legato a quanto si produce ad uno legato a cosa si produce • Il prezzo riconquista parte della sua funzione di orientamento al mercato • Minore incentivo alla produzione per l’intervento • Maggiore trasparenza del sostegno • l’onere di sposta dal consumatore al contribuente • Sostegno visibile quindi • più vulnerabile • da giustificare • condizionabile • Congelamento della distribuzione del sostegno a quello del periodo di riferimento: status quo distributivo Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

35. La distribuzione degli aiuti UE-15 - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende beneficiarie per classi di pagamento (valori %) 22,5% Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare 84,5%

36. La riforma MacSharry: perché è importante? • Passaggio fondamentale nel processo di revisione della PAC • mette in discussione il modello di sostegno “accoppiato” alla produzione • introduce gli aiuti diretti • Si sperimenta un approccio contrattuale nell’ambito delle misure di mercato • con le misure di accompagnamento introduce per la prima volta misure a carattere “strutturale”, che accompagnano le politiche di mercato e che necessitano di piani di programmazione pluriennali Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

37. Problemi aperti o non risolti dalla riforma MacSharry • Mette in evidenza e non risolve gli squilibri distributivi tra prodotti, agricolture e Stati membri • Necessita di disporre di ingenti risorse per estendere il principio di disaccoppiamento agli altri settori ancora da riformare, contribuendo ad inasprire ulteriormente la questione finanziaria • Complica la gestione amministrativa della PAC • Trasferisce il sostegno ai fattori produttivi • Non contribuisce al riequilibrio tra politiche strutturali e politiche di mercato Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare

38. Quale futuro dopo MacSharry • La successiva riforma di Agenda 2000 si muoverà nel solco dei pagamenti diretti introdotti da MacSharry • Da pagamenti compensativi ad aiuti diretti • Compensazione parziale • La riforma Fischler del 2003, approfondirà il concetto di aiuto diretto passando da un aiuto sganciato da quanto e cosa si produce ad un aiuto legato al possesso della terra e allo svolgimento dell’attività agricola intesa in senso ampio (mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali) • Rimane ancora irrisolta l’integrazione tra politiche di mercato e politiche strutturali, sebbene siano stati fatti notevoli passi avanti per rendere le due politiche coerenti tra loro Commissione Europea - Legacoop Agroalimentare