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CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO

CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO. Juan Carlos Lerda 40º Jornadas de Finanzas P úblicas Facultad de Ciencias Econ ómicas Universidad Nacional de Córdoba Córdoba - 070920. Contenido:. 1. ‘Modelo Chileno’: antecedentes y características

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CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO

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Presentation Transcript

  1. CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO Juan Carlos Lerda 40º Jornadas de Finanzas Públicas Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional de Córdoba Córdoba - 070920

  2. Contenido: 1. ‘Modelo Chileno’: antecedentes y características 2. La política fiscal: carácterísticas y resultados 3. Reflexiones finales

  3. ‘Modelo Chileno’: antecedentes y características

  4. Comentario introductorio… • Tres grandes sistemas básicos… • Del ‘Estado-Nación’ al ‘Estado-Mercado’ … 3. Democracias (liberales e iliberales) vs. Autoritarismos variopintos… • Estrategias de desarrollo ‘hacia dentro’ vs. ‘hacia fuera’…

  5. A modo de síntesis, el ‘Modelo Chileno’ Es una expresión polisémica que alude a una experiencia histórica en que se integran heterogeneas y cambiantes combinaciones de elementos del marco conceptual anterior. Destacan diversas reformas modernizadoras de la gestión pública (con énfasis en manejo macro-fiscal) y un período de rápido crecimiento económico.. Tiene muchas tareas pendientes en áreas estratégicas (ej. generalizada tendencia a la concentración-cum-exclusión, educación, salud, energía, descentraliza-ción y gestión municipal, coordinación de pol.pub..)

  6. ¿ De donde nace la admiración por el ‘MC’? • Basicamente de una trayectoria de crecimiento medio anual del PIB registrada por casi dos décadas a partir de la crisis de 1982… • En especial durante el ‘período de oro’ de 1986-1998, en que la tasa media anual de variación fue del 7,3% (en los últimos 8 años es de solo 3,6%) • Esto recuerda el ‘milagro brasileño’ entre 1968-1973 (con tasa media anual superior al 10%), que a su vez evoca los ‘milagros’ aleman y japonés en el post-guerra… • Y los ‘milagros’ provocan gran excitación…

  7. El crecimiento en el largo plazo… • Una manera simple de aquilatar la importancia que se otorga a los resultados en materia de crecimiento económico, consiste en revisar lo que había sido la correspondiente (mediocre) experiencia a lo largo de varias décadas… • Se trata de un ejercicio útil porque permite apreciar más claramente la excitación que provoca una secuencia de varios años de crecimiento elevado…

  8. Crecimiento ‘hacia adentro’ (1934-1973) • Despues de la Gran Depresión se intenta industriali- zar el país via substitución de importaciones, al co-mienzo, como respuesta racional a señales de precios y problemas de abastecimiento… • En una segunda y larga etapa con el Estado como agente conductor se producen fuertes ineficiencias en la protección de ‘industrias nacientes’ (con pro-tección arancelaria, créditos blandos e incentivos tri butarios) que nunca maduraron, en parte debido a: • estrechez del mercado interno + lenta integración regional+dependencia de la importación de bienes de capital+recurrentes crisis externas….

  9. Crecimiento ‘hacia afuera’ (1974-…): tres etapas • 1ra. Etapa: 1974-1985 • Se eliminaron controles de precios y se liberalizó unilateralmente el comercio exterior y el sector financiero, pero sin contar previamente con un marco regulatorio adecuado… mal manejo macro… • Crisis en 1975 y 1982 representó caída de más del 13 % del PIB en cada caso… • En suma: se creció muuuy poco (0,1% medio anual), con monopolios privados en servicios públicos no regulados y políticas sociales acordes con un Estado sensiblemente reducido.

  10. Crecimiento ‘hacia afuera’ (1974-…): tres etapas 2da. Etapa: 1985-1989 • Es una etapa de corrección y ajuste de los errores cometidos en el manejo macroeconómico previo y de superación de deficiencias regulatorias en del sistema financiero… • Se nota una recuperación del crecimiento (4,6%), pero se continua achicando el tamaño del Estado (entre 1984 y 1989, la carga tributaria cae en 5.8 puntos porcentuales del PIB)…

  11. Una mirada de conjunto a las dos primeras etapas del período 1974-1989: • La conclusión es que la experiencia de crecimiento promedio de más de tres lustros de Estado ‘ingenuo y prescindente’ fue bastante mediocre (1,5% media anual) • Se produjo un severo deterioro de las condiciones sociales de la población, con aumento en los niveles de pobreza y una aguda concentración del ingreso…

  12. 3ra. Etapa: Estrategia vigente desde 1990…. • Se ha mantenido el modelo económico implantado por el regimen militar (p/ aprovechar las ganancias de eficiencia propias de economias de mercado y abiertas), pero implementando políticas sociales que buscan reducir los niveles de pobreza e indigencia y de introducir mayor equidad social (con un Estado menos ingenuo y prescindente que el observado en el período 1973-1989)…. • No obstante importantes avances en reducir los niveles de pobreza e indigencia, el IG = 0,57

  13. Aspectos exitosos del ‘Modelo Chileno’: • Transición político-institucional • Reformas constitucionales • Gestión macroeconómica • Política fiscal-presupuestaria • Banco Central independiente • Mejora en la gestión de empresas públicas • Mejora en la gestión de servicios públicos • Sistema de Alta Gerencia Pública • Gobierno electrónico y compras públicas en red • Firma de numerosos tratados comerciales…

  14. 2. La Política Fiscal: Características y Resultados

  15. La experiencia del post-guerra… La siguiente ‘narrativa’ busca destacar que algunas décadas atrás, los problemas fiscales de Chile eran análogos a los que han plagado las finanzas públicas de los demás países de AL en el post-guerra…

  16. Desde fines de los años 40… …AL comenzó a explorar los caminos del Desarrollo a través de la implementación de un ‘paradigma’ que tenía tres partes: • Un heterogeneo y dinámico conjunto de ideas y propuestas conocidas como Teoría del DE… • La centralización/concentración del poder político y económico en manos del gobierno central; 3. El ‘supuesto heroico’ de que la gestión pública estaría a cargo de agentes probos y benevolentes guiados por la búsqueda del bien común, y que operarían bajo una institucionalidad que combinaría democracia y ‘constitucionalismo liberal’.

  17. Como era de esperar… … lo anterior produjo una notable: • Concentración del Poder Político… • Concentración del Poder Económico…

  18. A) La concentración del poder político a nivel del gobierno central generó… • Gobiernos (y clase política) sub-nacionales muy poco autónomos y pesadamente dependientes de transferen-cias presupuestarias desde el centro… • Regímenes nacionales fuertemente presidencialistas (y frecuentemente autoritarios o dictatoriales) • Poderes Legislativo y Judicial débiles (y por lo general poco independientes)… • Sistema de partidos políticos nacionales (poco re-presentativos de las preferencias e intereses sub-nacionales)…

  19. Y en la medida que el mencionado ‘supuesto heroico’ no se verificó… La concentración del Poder Político abrió las puertas para: • Conducción política autoritaria, caudillista, patrimonialista.. • Manejo discrecionario de los recursos, activos, instrumentos, políticas, organizaciones e instituciones del sector público… • Insuficiente transparencia y ‘respondabilidad’… • Rentismo, clientelismo, nepotismo y corrupción…

  20. B) Concentración del poder de decisión económica en manos del Estado… (y de manera especial, en el nivel del gobierno central, tal como requerido por la teoría keynesiana, entonces en boga)… Ello significó la acumulación de potestades, facultades, responsabilidades, instrumentos y medios en las más diversas áreas y sectores de actividad económica controlados por el gobierno central…

  21. …y se reflejó en los múltiples roles que desempeñó el gobierno central…. 1. Productor de insumos estratégicos ( basicamente cobre) 2. Constructor de caminos, puertos, escuelas, hospitales, etc. 3. Proveedor de bienes públicos/meritorios (educación, salud, etc.) 4. Empleador de última instancia (gob. general y corp. Públicas) 5. Financiador de proyectos (vía CORFO, etc) 6. Asegurador del sistema de pensiones y bienestar social de la población 7. Regulador de precios (E, R, W, tarifas, etc) 8. Agente promotor de cualquier tipo de iniciativa interpretada por las autoridades de turno como vinculada a los objetivos del Desarrollo 9. ETC.

  22. La disparatada gama de actividades en el listado anterior recuerda una alucinante… ’’…enciclopedia china que se titula Emporio celestial de conocimientos benévolos. En sus remotas páginas está escrito que los animales se dividen en (a) pertenecien-tes al Emperador, (b) embalsamados, (c) amaestrados, (d) lechones, (e) sire-nas, (f) fabulosos, (g) perros sueltos, (h) incluidos en esta clasificación, (i) que se agitan como locos, (j) innumerables, (k) dibujados con un pincel finísi-mo de pelo de camello, (l) etcétera, (m) que acaban de romper el jarrón, (n) que de lejos parecen moscas.’’ (tomado de ‘El Idioma Analítico de John Wilkins’, de Jorge Luis Borges).

  23. Un modelo Agente-Principal: ¿qué hubiera anticipado ? Básicamente…. que semejante concentración de poder y discrecionalidad en manos del Agente, era una fórmula infalible para que el Principal terminara lamentándose amargamente… …sobretodo, porque la experiencia indica que la crucial ‘hipótesis heroica’ NO se verifica… Como ya se adelantó al comentar sobre las consecuencias de la concentración de poder político, la realidad de AL ha estado muy alejada de los supuestos de comportamiento y de los arreglos institucionales por detras de dicha ‘hipótesis’…

  24. En realidad, no debería sorprender que Agentes que: • Operaban de manera altamente centralizada… • Con discrecionalidad practicamente ilimitada… • Sin presión institucional para tener comportamientos benevolentes y buscar el bien común… • En contextos no necesariamente democráticos… • Ni sujetos a los principios del constitucionalismo liberal…

  25. Hayan terminado por generar: Toda suerte de desequilibrios e inestabilidades económicas, fiscales, sociales y ambientales (ej. inflación, desempleo-subempleo, déficit y deuda pública, problemas cambiarios, crisis de balanza de pagos, degradación de cursos de agua y de otros ecosistemas naturales, verdadera implosión del aparato organizacional del Estado, empobrecimien-to de crecientes contingentes de la población, concentración del ingreso y de la riqueza, etc.), y por cierto, lento crecimiento económico (como el 2,1% medio anual verificado entre 1934 y 1973).

  26. provocando, de paso, la ruptura de equilibrios y la alteración de prioridades entre las Funciones del Estado… • Funciones económicas del Estado (a la Musgrave): • Estabilidad macro-fiscal • Asignación de recursos • Equidad/redistribución • Funciones estratégicas del Estado (a la ILPES-CEPAL) • Prospectiva • Coordinación • Evaluación

  27. En algún punto -que en el caso de Chile se dio en 1973 con la acumulación de conflictos políticos, económicos y sociales sustantivos - la crisis: • Pasó a ser vista como ‘crisis del Estado’ • Exigió pensar respuestas orgánicas…

  28. Las tres dimensiones de la ‘crisis del Estado’: • Una crisis fiscal (o de financiamiento del Estado) • Una crisis del modo de intervención del Estado • Una crisis del modelo de gestión del Estado

  29. Surgieron así numerosas propuestas de ‘Reforma del Estado’ (con diversos grados de yuxtaposición entre sí)… • Enfocadas en el ‘Tamaño del Estado’(eliminación de ‘grasas’, reducción de carga tributaria y gasto público, privatizaciones, descentralización); • Modo de intervención pública(menos producción y financiamiento estatal, pero aun sin suficiente regulación); • Modelo de gestión burocrática(menos centralizada, vertical, y preocupada con el control de insumos; más descentralizada, horizontal y enfocada en resultados); • Modelo de financiamiento del Estado(menos transferencias en el area social, subsidios e incentivos fiscales y tributarios).

  30. La función de estabilidad macro-fiscal fue convirtiéndose en prioridad de la agenda pública • las opciones y posibilidades de las restantes funciones Económicas y Estratégicas del Estado -y las correspondientes políticas públicas- quedaron subordinadas al ‘espacio fiscal’ dejado por la restricción presupuestaria del gobierno central y sus condiciones de financiamiento… • El ‘corto-placismo’ se impuso como regla y práctica común en diversos ámbitos de gobierno… • Se consolidó una visión tecnocrática de la política pública guiada por la ‘racionalidad económica’ y apuntalada por la ‘disciplina fiscal’.

  31. Estos antecedentes ilustran algunos aspectos relevantes de ‘mind-set’ de las autoridades fiscales, ya presentes en varias iniciativas de reformas anteriores… En 1943, bajo la presidencia de Juan Antonio Rios se reforzo la atribución presidencial heredada de la Constitución de 1925, al entregar al Ejecutivo la iniciativa en los gastos públicos.. En los tres gobiernos siguientes (Ibañez del Campo, Alessandri y Frei-Montalva) se avanzaron propues tas que profundizaban las atribuciones del Presi-dente en materias presupuestarias. Solo fueron aprobadas al final del mandado de Frei-Montalva:

  32. El ‘golpe’ de gracia… • El gobierno militar que tomó el poder el 11/9/1973, terminó de centralizar todas las facultades imagina-bles en manos del Ministro de Hacienda, por medio de la ley de Administración Financiera del Estado (DL 1263) que rige desde 1975 (y que substituyó al DFL 47 que regía desde 1959)…. • Como se puede apreciar, se trata de un proceso que se venía ‘cocinando’ al menos desde 1943…

  33. El ‘golpe’ de gracia… • El gobierno militar que tomó el poder el 11/9/1973, terminó de centralizar todas las facultades imagina-bles en manos del Ministro de Hacienda, por medio de la ley de Administración Financiera del Estado (DL 1263) que rige desde 1975 (y que substituyó al DFL 47 que regía desde 1959)…. • Como se puede apreciar, se trata de un proceso que se venía ‘cocinando’ al menos desde 1943…

  34. Atribuciones del Ejecutivo y Legislativo • Como se acaba de apreciar existe enorme concentra ción de atribuciones en la esfera presidencial, iniciada en 1943, y que fue aumentando hasta 1975, y que la Constitución de 1980 reconfirmó… • Toda ley de carácter tributario, y las que impliquen gastos, incluyendo los de carácter previsional, son de exclusiva iniciativa del Ejecutivo.. • El presupuesto tiene 60 dias para su aprobación en el Congreso; la estimación de ingresos es del Ejecu tivo; el Congreso solo puede reducir gastos;

  35. Atribuciones del Ejecutivo y Legislativo • El Congreso no puede reasignar recursos en el proyecto de presupuesto sin contar con el acuerdo del Ejecutivo; • Si el Legislativo no despacha el presupuesto dentro del plazo de 60 dias, pasa a regir la propuesta original del Ejecutivo; • El endeudamiento de empresas publicas requiere autorización del Min. De Hacienda y en el caso de los gobiernos municipales se requiere de una Ley.

  36. Unidad e integralidad del presupuesto • Todos los ingresos y gastos, de todas las entidades de gobierno, excepto empresas públicas y municipios, deben aparecer en el Presupuesto. • Esta universalidad de la pieza presupuestaria tiende a promover una mayor disciplina y transparencia fiscal.

  37. Otras claves fiscales… • Fortalecimiento del sistema tributario • Control del endeudamiento público • Consenso político respecto de la importancia macroeconómica de la disciplina fiscal

  38. 3. Reflexiones finales

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