ELLENŐRZÉSI STANDARDOK

1. ELLENŐRZÉSI STANDARDOK Bihary Zsigmond főigazgató Címzetes egyetemi docens Címzetes főiskolai tanár

2. A felhasználókkal szembeni követelmények - a vezetés felelőssége A számviteli szabályok következetes érvényesítése A közpénzek törvényes és szabályszerű beszedése, kezelése, felhasználása.Elszámolási kötelezettség. Előirányzatok célok és szabályok szerinti teljesítése Megbízható beszámolás Megfelelő belső kontroll, belső ellenőrzés A közpénzek célszerű kezelése, felhasználása Gazdaságosság Hatékonyság Eredményesség (hatás) Külső ellenőrzés

3. Eredményesség Gazdaságosság Hatékonyság Az ellenőrzési munkával szembeni alapvető követelmények Magas fokú megbízhatóság Új érték adása Az ellenőrzési munkafolyamat meghatározó elemei Lényegességen és kockázatokon alapuló megkö-zelítés Elegendő és megfelelő bizonyíték megszerzése(megbízható és hatékony eljárások) Ellenőrzésicélokra választadó vélemény,jelentés A feladat pontos meghatározása:célok, területek, hatókör: Program megtervezése Végrehajtás Jelentéskészítés Előkészítés Megfelelő dokumentálás, többszintű minőségkontroll

4. Mit értünk standard alatt? Általánosan elfogadott minimális minőségi követelmény

5. A standardok jellemzői • formailag szabatosan megfogalmazott kívánalmak, amelyeket – nem teljes körűen – különböző szituációkra való alkalmazásuk magyarázatai egészítenek ki; • létrehozásuk alapja az ellenőrzési tevékenység szükségessége; • kialakításukban az ellenőrzési funkciót létrehozók követelményei a meghatározók; • nem az ellenőrzés tárgyára, hanem az ellenőrzési tevékenységre, annak minőségére vonatkoznak; • közvetlenül nem alkalmasak egy ellenőrzés végrehajtásának gyakorlati irányítására (nem ez a céljuk).

6. INTOSAI • Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezete. • 1953-ban 34 ország részvételével az ENSZ konzultatív szerveként hozták létre. • 1977 októberében a IX. Konferencián az Ellenőrzés Alapelveiről szóló Limai Nyilatkozat elfogadása. • 1984 májusában létrejött az INTOSAI Ellenőrzési Standardok Bizottsága. • 1991 októberében Washingtonban megrendezett 35. ülésén az INTOSAI Kormányzó Tanács jóváhagyta az INTOSAI Ellenőrzési Standardokat és az Útmutatót a belső kontroll standardokhoz. • 1992 októberében a Berlinben megrendezett XIV. INTOSAI Kongresszuson az INTOSAI Ellenőrzési Standardok elfogadása. • 1998 novemberében a Montevideóban megrendezett XVI. INTOSAI Kongresszuson az Etikai Kódex elfogadása. • 2004 októberében a Budapesten megrendezett XVIII. INTOSAI Kongresszus elfogadta a korszerűsített Útmutatót a belső kontroll standardokhoz. • 2007 októberében a Mexikóban megrendezett XIX. INTOSAI Kongresszus elfogadta az Útmutató kiegészítését a szervezeti kockázatkezelésről.

7. A Legfőbb Ellenőrzési Intézmények Nemzetközi Szervezetének (INTOSAI) a közszféra ellenőrzésével kapcsolatos elvei és standardjai INTOSAI Etikai Kódex Limai Nyilatkozat INTOSAI Ellenőrzési Standardok Alapelvek Általános Standardok Az ellenőrzés lefolytatására vonatkozó standardok Jelentéskészítésre vonatkozó standardok INTOSAI Irányelvek a belső kontroll standardjaihoz a közszférában

8. Limai nyilatkozat (1977.) • Általános rész • Az ellenőrzés célja • Előzetes ellenőrzés és utólagos ellenőrzés • Belső és külső ellenőrzés • Törvényességi szabályszerűségi és teljesítmény- ellenőrzés • Függetlenség • A legfőbb ellenőrzési intézmény függetlensége • A legfőbb ellenőrzési intézmények tagjainak és tisztségviselőinek függetlensége • A legfőbb ellenőrzési intézmény pénzügyi függetlensége

9. Limai nyilatkozat (folytatás) • Kapcsolat a parlamenttel, kormánnyal és a közigazgatással • Kapcsolat a parlamenttel • Kapcsolat a kormánnyal és a parlamenttel • A legfőbb ellenőrzési intézmények felhatalmazása • Felhatalmazás ellenőrzés végzésére • A legfőbb ellenőrzési intézmény megállapításainak érvényesítése • Szakvélemények és más szakmai konzultációk

10. Limai nyilatkozat (folytatás) • Ellenőrzési módszerek, ellenőrök, nemzetközi tapasztalatcsere • Ellenőrzési módszerek és eljárások • Ellenőrök • Nemzetközi tapasztalatcsere • Jelentéskészítés • Jelentés a parlamentnek és a nyilvánosságnak • A jelentés módja

11. Limai nyilatkozat (folytatás) • A legfőbb ellenőrzési intézmények ellenőrzési hatásköre • Az ellenőrzési hatáskör alkotmányos alapja; az állami pénzgazdálkodás ellenőrzése • A külföldön székelő állami hatóságok és intézmények ellenőrzése • Adóellenőrzés • A közszektor szerződései és a közmunkák • Az elektronikus adatfeldolgozó rendszerek ellenőrzése • Gazdasági társaságok állami részesedéssel • A támogatott intézmények ellenőrzése • A nemzetközi és nemzetek feletti szervezetek ellenőrzése

12. Az INTOSAI ellenőrzési standardjai(1992.) • Alapelvek: • a standardok alkalmazása; • elfogulatlan ítélet; • állami elszámolási kötelezettség; • a vezetés felelőssége; • a számviteli standardok bevezetése; • a számviteli standardok következetessége; • belső irányítási és szabályozási rendszer; • adatokhoz való hozzáférés; • az ellenőrizendő tevékenységek; • az ellenőrzési módszerek javítása; • érdekek ütközése.

13. Az INTOSAI ellenőrzési standardjai (folytatás) • Általános standardok: • függetlenség; • hozzáértés; • megfelelő gondosság; • egyéb általános standardok.

14. Az INTOSAI ellenőrzési standardjai (folytatás) • Az ellenőrzés lefolytatásának standardjai: • a tervezés; • felügyelet és ellenőrzés; • belső szabályozási és irányítási rendszer; • bizonyítékok; • pénzügyi beszámolók elemzése.

15. Az INTOSAI ellenőrzési standardjai (folytatás) • Jelentéskészítési standardok: • formát érintően: • cím; • keltezés; • aláírás; • tartalmat érintően: • teljesség; • tárgy; • jogi alap; • standardok betartása; • időszerűség.

16. INTOSAI irányelvek a belső kontroll standardokhoz a közszférában (1991.) • A belső kontroll fogalma, hatóköre, hatásosságának korlátai. • A belső kontroll összetevői. • A belső kontrollal kapcsolatos feladatok és hatáskörök.

17. Az INTOSAI standardok célja • A legfőbb ellenőrzési intézmények számára • a nemzetközi szinten általánosítható, egységesíthető és reálisan teljesíthető minimális követelmények meghatározása; • ellenőrző tevékenységük segítése a követendő eljárások és gyakorlatok kidolgozásában; • az ellenőrzöttek számára ajánlásokkal segíteni • a belső kontrollok standardjai megalkotását, ezen belül a szervezeti kockázatkezelést; • a számviteli standardok továbbfejlesztését.

18. Közpénzek ellenőrzése az EU-tagországokban • Egységes alapelvek (INTOSAI)  változatos gyakorlat • alkotmányi szabályozás • a számvevőszékek működésének modelljei • a számvevőszéki ellenőrzés hatóköre • törvényi szabályozás, a számvevőszéki ellenőrzési eljárásszabályozása • a„belső” szakmai szabályozás és gyakorlat • a belső kontrollrendszer megfelelősége

19. Francia modell: bíróságként működik Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Görögország, Belgium, Portugália, Luxemburg, Románia Angolszász modell: kétpólusú ellenőrzés Anglia, Hollandia, Dánia, Svédország, Finnország, Írország, új tagállamok Német modell: nincs megbízhatósági nyilatkozat Németország, Ausztria A számvevőszékek működésének modelljei az EU-tagországokban

20. Az EU közigazgatási és ellenőrzési alapelvei • Közigazgatási alapelvek: „Törvényelvű adminisztráció” • megbízhatóság, kiszámíthatóság • nyitottság, átláthatóság • számon kérhetőség • hatékonyság, hatásosság • Etika a közszférában és ellenőrzésében • függetlenség, tárgyilagosság és pártatlanság egyensúlyban a mindenkori kormány iránti lojalitással • megbízhatóság és hitelesség • tisztesség • hozzáértés (szakmai ítélőképesség, szkepticizmus) • megfelelő gondosság • szakmai titoktartás • Rendszerszemlélet • Kockázatokon alapuló megközelítés • Minőségszemlélet

21. Az ellenőrzés uniós intézményrendszere • Az EU ellenőrzési szervei: • Európai Parlament (közösségi költségvetés, Költségvetési Bizottság) • Európai Számvevőszék (külső ellenőr, évente nyilatkozat/audit az elszámolások megbízhatóságáról) • Európai Bizottság (főigazgatóságonként belső ellenőrzési egység, tagországi helyszíni ellenőrzés) • OLAF

22. „Single Audit” – a belső kontrollrendszer (ezen belül a belső ellenőrzés) és a külső ellenőrzés együttműködése – (hézagmentes rendszer) Belső kontroll standardjai (24 standard) Az EU Bizottság ellenőrzési elve

23. Az Unió pénzügyi lelkiismerete. Alapvető célja: az Európai Unió pénzeszközei beszedésének és kiadásának független ellenőrzése, valamint ezáltal annak értékelése, hogyan tesznek eleget az európai intézmények ezen kötelességeiknek. Megvizsgálja, hogy megfelelő-e a pénzügyi műveletek nyilvántartása, törvényesen és szabályosan hajtották-e végre azokat, és tiszteletben tartották-e eközben a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség elveit. Tárgyilagos és időszerű jelentésekben adja közre munkájának eredményét. Igyekszik elősegíteni az uniós pénzeszközök minden szinten egyre hatékonyabb kezelését, azaz a legeredményesebb gazdálkodást az Unió polgárai érdekében. Az EU Számvevőszékének (ECA) küldetése

24. INTOSAI standardok szerint Útmutató az INTOSAI standardok alkalmazásához Saját ellenőrzési Politikák és Ellenőrzési Standardok Nevében bíróság, de angolszász modell szerint működik Az ECA működésének alapelvei

25. Az EU szerveinek gazdálkodása. A tagállamoknak nyújtott támogatások felhasználása. Szabályszerűségi, hatékonysági, eredményességi, gazdaságossági szempontú ellenőrzés. A „DAS” típusú pénzügyi-szabályszerűségi ellenőrzés megbízhatósági nyilatkozatot ad ki. Az ECA ellenőrzéseinek hatásköre és irányultsága

26. Megbízhatósági nyilatkozat • DAS* ellenőrzés („Do Audit Systematically”). Az első megbízhatósági nyilatkozat az 1994. évi pénzügyi beszámolókról készült. • A megbízhatóságon azt kell érteni, hogy minden ügyletet, eszközt és forrást teljes körűen és pontosan szerepeltetnek a pénzügyi beszámolóban. • Az alátámasztó tranzakciók jogszerűsége és szabályszerűsége elegendő bizonyosságot ad. • A tranzakciók mentesek a normális ellenőrzési eljárás során feltárható csalásoktól. • Nem cél bizonyosságot adni az alátámasztó tranzakciók jó gazdálkodás elveinek figyelembevételével való végrehajtásáról, és arról sem, hogy ezek a tranzakciók mentesek bizonyos fajta jól rejtett csalásoktól. (A tagállamok szervei által végrehajtott EU kiadások évente több millió tranzakciót tesznek ki!) * Declaration d’ Assurance – megbízhatósági nyilatkozat rövidítése

27. Az EU-konform ellenőrzés értelmezése A pénzügyi ellenőrzés EU konformitása nem abban nyilvánul meg, hogy egy EU által előírt, egységes szervezeti felépítés, feltételek és módszerek keretében valósul meg (ilyen előírás nem létezik), hanem abban, hogy a tagállamban olyan egységes elveken, standardokon alapuló belső kontrollrendszert és külső ellenőrzést, rendszerbe foglalt eljárásrendet, módszer együttest alkalmaznak, amely megbízható. A „megbízható” pedig lényegében azt jelenti, hogy az ellenőrzés elvárt és deklarált bizonyossági szintje ténylegesen megvalósul az alkalmazott teljes ellenőrzési struktúra, eljárások, módszerek eredményeképpen. Ez magában foglalja a megfelelő belső kontrollrendszerek működését is. Az eljárások, módszerek és egymáshoz való kapcsolatuk pontosan meghatározottak, az általuk hozott eredmény reprodukálható.

28. A támogatások ellenőrzésének alapelvei • A kedvezményezetttagállam elsődleges felelőssége • A tagállam feladatai és felelőssége: (1260/1999 tanácsi rendelet) • az irányítási és ellenőrzési rendszerek folyamatos vizsgálata, • kiadások jogosságának igazolása, • a szabálytalanságok megelőzése, feltárása, korrekciója, • jelentések, tájékoztatás a Bizottság részére, • együttműködési kötelezettség (módszerek és ellenőrzési tervek összehangolása, éves értékelés). • A Bizottság felelőssége • segítés, tájékoztatás, helyszíni ellenőrzés

29. Értelmezések, célok, általános szempontok • Az ellenőrzés – pénzügyi ellenőrzés • Az „irányítási és ellenőrzési rendszer”-ek (management and control system) működtetésének követelménye • Belső ellenőrzés – külső ellenőrzés • Munkafolyamatba épített (control, check) és rendszerellenőrzések, valamint igazolást szolgáló ellenőrzések (audit)

30. Az ellenőrzés hatóköre • Átfogja apénzáramlás teljes folyamatát (EU alapoktól a végső kedvezményezettig). • Valamennyi szinten ellenőrzi a rendszerek működésének • szabályozottságát (teljes körűség, aktualizálás, feladat- és felelősség-megosztás), • szabályszerűségét. • Vizsgálja az egyes pénzügyi műveletek szabályszerűségét, igazolhatóságát.

31. A támogatások ellenőrzésének általános követelményei • Teljesség • Rendszeresség • Hézagmentesség • Törvényesség • Racionalitás • Hatékonyság • Megalapozottság • A vezetés szolgálata

32. Az EU Strukturális alapjainak és Kohéziós Alapjának ellenőrzési rendszere • FEUVE • Belső ellenőrzés • Mintavételes (5-15%-os) ellenőrzés • Rendszerellenőrzés • Zárónyilatkozatok kiadásához kapcsolódó ellenőrzések

33. Rendszerellenőrzés • A rendszerellenőrzések célja a rendszerbeli problémák, akadályozó tényezők, illetve kockázatok feltárása. • A KTK IH-t és a KA IH-t működtető Nemzeti Fejlesztési Hivatal belső ellenőrzése és a KEHI rendszerellenőrzéseket végez. • A Kifizető Hatóság a kiadások megfelelő igazolása érdekében a pénzügyi lebonyolítás tekintetében a teljes rendszert ellenőrzi.

34. A költségigazolás Költségigazoló tevékenység INPUT OUTPUT I G A Z O L Ó J E L E N T É S • Működési kézikönyvek • Ellenőrzési jelentések • Hitelesítési jelentések • Tényfeltáró látogatás • Monitoring Biz. részvétel • Működési kézikönyvek feldolgozása • Ellenőrzési jelentések feldolgozása • Hitelesítési jelentések jóváhagyása • Tényfeltáró jelentés Költség-igazoló nyilat-kozat

35. Elszámolás az EU Bizottsággal EURÓPAI BIZOTTSÁG elszámolás az Európai Bizottsággal, költségnyilatkozat, átutalási kérelem költségigazoló nyilatkozat előleg, időközi átutalás, végső egyenleg kifizetése IRÁNYÍTÓ HATÓSÁG KIFIZETŐ HATÓSÁG költségnyilatkozat, hitelesítési jelentés(ek)

36. Az ÁSZ EU tagsággal kapcsolatos tevékenysége • Ellenőrzés törvényi előírás alapján: • zárszámadás ellenőrzése keretében, • költségvetés véleményezése keretében, • program és projekt ellenőrzés, • költségvetési fejezetek, közszolgáltatást végző állami szervezetek átfogó ellenőrzése keretében, • belső kontroll rendszer, illetve monitoring ellenőrzése, • nemzetközi együttműködés keretében végzett ellenőrzés. • Az Országgyűlés felkérése alapján: • az EU támogatások intézmény-, ellenőrzési és monitoring rendszer működésének folyamatos figyelemmel kísérése, • trend riport készítése.

37. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS BELSŐ KONTROLLRENDSZERE

38. A belső kontrollrendszer a költségvetési szerv által a kockázatok kezelésére és tárgyilagos bizonyosság megszerzése érdekében kialakított folyamatrendszer, amely azt a célt szolgálja, hogy a költségvetési szerv megvalósítsa a következő fő célokat: a) a tevékenységeket (műveleteket) szabályszerűen, valamint a megbízható gazdálkodás elveivel (gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség) összhangban hajtsa végre; b) teljesítse az elszámolási kötelezettségeket; c) megvédje a szervezet erőforrásait a veszteségektől (károktól) és a nem rendeltetésszerű használattól. A belső kontrollrendszer(1)

39. A költségvetési szerv belső kontrollrendszeréért a költségvetési szerv vezetője felelős, aki köteles - a szervezet minden szintjén érvényesülő - megfelelő a) kontrollkörnyezetet, b) kockázatkezelési rendszert, c) kontrolltevékenységeket, d) információs és kommunikációs rendszert, e) monitoring rendszert kialakítani és működtetni. A belső kontrollrendszer(2)

40. A költségvetési szerv vezetője köteles olyan kontrollkörnyezetet kialakítani, melyben a) világos a szervezeti struktúra; b) egyértelműek a felelősségi, hatásköri viszonyok és feladatok; c) meghatározottak az etikai elvárások a szervezet minden szintjén; d) átlátható a humánerőforrás-kezelés. Kontrollkörnyezet

41. A költségvetési szerv vezetője köteles a kockázati tényezők figyelembevételével kockázatelemzést végezni, és kockázatkezelési rendszert működtetni. A kockázatelemzés során fel kell mérni és meg kell állapítani a költségvetési szerv tevékenységében, gazdálkodásában rejlő kockázatokat. A kockázatkezelés keretében meg kell határozni az egyes kockázatokkal kapcsolatos intézkedéseket és megtételük módját. A szervezet működésében rejlő kockázatos területek kiválasztására objektív kockázatelemzési módszert kell alkalmazni a pénzügyminiszter által kiadott módszertani útmutatók alapján. Kockázatkezelés

42. A költségvetési szerv vezetője köteles a szervezeten belül kontrolltevékenységeket kialakítani, melyek biztosítják a kockázatok kezelését, hozzájárulnak a szervezet céljainak eléréséhez. A költségvetési szerv vezetője köteles a szerv belső szabályzataiban legalább az alábbiakat szabályozni: a) engedélyezési és jóváhagyási eljárások, b) az információkhoz való hozzáférés, c) fizikai kontrollok (hozzáférés az eszközökhöz), d) beszámolási eljárások. Kontrolltevékenységek

43. A költségvetési szerv vezetője köteles olyan rendszereket kialakítani és működtetni, melyek biztosítják, hogy a megfelelő információk a megfelelő időben eljutnak az illetékes szervezethez, szervezeti egységhez, illetve személyhez. Az információs rendszerek keretében a beszámolási rendszereket úgy kell működtetni, hogy az hatékony, megbízható és pontos legyen; a beszámolási szintek, határidők és módok világosan meg legyenek határozva. Információ és kommunikáció

44. A költségvetési szerv vezetője köteles olyan monitoring rendszert működtetni, mely lehetővé teszi a szervezet tevékenységének, a célok megvalósításának nyomon követését. Monitoring

45. A költségvetési szerv vezetője köteles elkészíteni a költségvetési szerv ellenőrzési nyomvonalát, amely a költségvetési szerv működési folyamatainak - szöveges , vagy - táblázatba foglalt, vagy - folyamatábrákkal szemléltetett leírása. Tartalmazza különösen a felelősségi és információs szinteket és kapcsolatokat, továbbá irányítási és ellenőrzési folyamatokat, lehetővé téve azok nyomon követését és utólagos ellenőrzését. Ellenőrzési nyomvonal

46. A költségvetési szerv vezetője a szerv működésének folyamatára (tervezés, végrehajtás, beszámolás) és sajátosságaira tekintettel köteles kialakítani, működtetni és fejleszteni a FEUVE rendszerét, mely a belső kontroll rendszer részét képezi. A belső kontrollok kialakítása során a költségvetési szerv vezetője figyelembe veszi a pénzügyminiszter által közzétett, az államháztartási belső kontroll standardokra vonatkozó irányelvet. A FEUVE rendszer tartalmazza mindazon elveket, eljárásokat és belső szabályzatokat, melyek alapján a költségvetési szerv érvényesíti a feladatai ellátására szolgáló előirányzatokkal, létszámmal és a vagyonnal való szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás követelményeit. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés(1)

47. A FEUVE rendszer kialakítása és működtetése során a költségvetési szerv vezetőjének figyelembe kell vennie a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatókban foglaltakat. A FEUVE fejlesztése során figyelembe kell venni az államháztartási külső pénzügyi ellenőrzést és belső ellenőrzést végző szervek által megfogalmazott ajánlásokat és javaslatokat. A költségvetési szerv vezetője köteles szabályozni a szabálytalanságok kezelésének eljárásrendjét, amely a szervezeti és működési szabályzat mellékletét képezi. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés(2)

48. A FEUVE, mint a kontrolltevékenység része, magában foglalja: a) a pénzügyi döntések dokumentumainak elkészítését (ideértve a költségvetési tervezés, a kötelezettségvállalások, a szerződések, a kifizetések, a szabálytalanság miatti visszafizettetések dokumentumait is), b) az előzetes és utólagos pénzügyi ellenőrzést, a pénzügyi döntések szabályszerűségi és szabályozottsági szempontból történő jóváhagyását, illetve ellenjegyzését, c) a gazdasági események elszámolásának (a hatályos jogszabályoknak megfelelő könyvvezetés és beszámolás) kontrollját. A felsorolt tevékenységek feladatköri elkülönítését biztosítani kell. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés(3)

49. A FEUVE-nek biztosítania kell, hogy a) a költségvetési szerv valamennyi tevékenysége és célja összhangban legyen a szabályszerűség, szabályozottság és megbízható gazdálkodás elveivel; b) az eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodásban ne kerüljön sor pazarlásra, visszaélésre, rendeltetésellenes felhasználásra; c) megfelelő, pontos és naprakész információk álljanak rendelkezésre a költségvetési szerv működésével kapcsolatosan; d) a FEUVE harmonizációjára és összehangolására vonatkozó jogszabályok végrehajtásra kerüljenek, a módszertani útmutatók figyelembevételével. A folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés(4)

50. A belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és eredményességét növelje. A belső ellenőrzés az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenőrzött szervezet kockázatkezelési, ellenőrzési és irányítási eljárásainak hatékonyságát. A jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést, valamint a gazdaságosságot, hatékonyságot és eredményességet vizsgálva a belső ellenőrzés megállapításokat és ajánlásokat fogalmaz meg a költségvetési szerv vezetője részére. Belső ellenőrzés(1)