SAMORZĄD TERYTORIALNY – NADZÓR I ORGANY NADZORU –

1. SAMORZĄD TERYTORIALNY – NADZÓR I ORGANY NADZORU – PROWADZĄCA : dr Małgorzata WENCLIK

2. NADZÓR I ORGANY NADZORU POJĘCIE NADZORU : Nadzór oznacza zespół środków umożliwiających ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania. J. GALSTER Czynność prawną, dokonywaną w formie określonych środków prawnych, zwanych środkami nadzoru. Czynność ta pociąga za sobą przewidziane przepisami prawnymi skutki prawne. B. DOLNICKI

3. NADZÓR I ORGANY NADZORU PLAN PREZENTACJI • Pojęcie nadzoru • Rodzaje nadzoru • Funkcje nadzoru • Kryteria nadzoru • Organy nadzoru • Środki nadzoru

4. NADZÓR I ORGANY NADZORU RODZAJE NADZORU NAD SAMORZĄDEM : • Nadzór prawny - ograniczony jest do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie czy działalność gminy (powiatu, województwa) odpowiada normom prawa pozytywnego • Nadzór celowościowy - dotyczy zadań przekazanych samorządowi z obszaru administracji państwowej

5. Zasady systemu nadzoru nad samorządem terytorialnym. • Swoją podstawę mają przeważnie w obowiązujących konstytucjach, które wyznaczają ramy kompetencji nadzorczych. Wzorzec dla poszczególnych regulacji prawnych tego zagadnienia stanowią odpowiednie zapisy Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z 1985 r. (ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. - Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ), adresowane do państw sygnatariuszy regulujących ustrój i funkcjonowanie samorządów lokalnych.

6. Z jej art. 4 ust. 2 wynika, że społeczności lokalne mają mieć - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Inny przepis przewiduje zaś, że  kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem (art. 4 ust. 4), a następny zawiera już mniej ostre zastrzeżenie, że w przypadku delegowania kompetencji społecznościom lokalnym przez organy władzy centralnej lub regionalnej, powinny one, w miarę możliwości, mieć pełną swobodę dostosowania sposobu wykonywania tych kompetencji do warunków miejscowych.

7. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego • art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego -przedstawia zasadę głoszącą, że "społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym”.

8. NADZÓR I ORGANY NADZORU FUNKCJE NADZORU (wg B. Dolnickiego) : Funkcja strzeżenia prawa 2. Funkcja ochronno-wspierająca

9. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.1 – FUNKCJA STRZEŻENIA PRAWA Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własny rachunek za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych. Dlatego jest oczywiste, że działania organów samorządu terytorialnego muszą się mieścić w ramach państwowego porządku prawnego i państwo określa granice owej samorządności, pozostawiając sobie prawne możliwości wpływu na działalność samorządu terytorialnego.

10. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.2 – FUNKCJA OCHRONNO-WSPIERAJĄCA Funkcja ochronna i wspierająca nadzoru polega na prewencyjnym oddziaływaniu rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru na działalność jednostek samorządu terytorialnego, gdyż w uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazuje te przepisy, które zostały istotnie naruszone przez organy samorządu terytorialnego, co może spowodować, że w przyszłości identyczne naruszenie już nie zostaną popełnione.

11. NADZÓR I ORGANY NADZORU KRYTERIA NADZORU : • Kryterium legalności • Kryterium celowości • Kryterium rzetelności • Kryterium gospodarności

12. NADZÓR I ORGANY NADZORU DO ORGANÓW SPRAWUJĄCYCH NADZÓR NAD SAMORZĄDEM TERYTORIALNYM NALEŻĄ : Prezes Rady Ministrów Regionalna Izba Obrachunkowa Sejm Wojewoda

13. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.1 – PREZES RADY MINISTRÓW Prezes Rady Ministrów może złożyć wniosek do Sejmu o rozwiązanie organu stanowiącego danej jednostki samorządowej. Prezesowi Rady Ministrów (premier) przysługuje uprawnienie do informowania go o funkcjonowania, organizacji jednostek samorządu terytorialnego w zakresie niezbędnym do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

14. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.2 – REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA Nadzór regionalnej izby obrachunkowej sprowadza się do spraw budżetowych, czyli kontroli uchwał budżetowych, uchwał zmieniających uchwał budżetowe, uchwał o nieudzielanie zarządowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu oraz spraw z zakresu dyscypliny budżetowej, a także wszelkich spraw mających związek z dokonaniem wydatków i pobieraniem dochodów pieniężnych.

15. RIO • Zwrot "sprawy finansowe" wskazuje bowiem na wolę parlamentu, aby RIO nadzorowały nie tylko "sprawy budżetowe" ale także sprawy inne, mające związek z dokonywaniem wydatków i pobieraniem dochodów pieniężnych. Przykładowo, o ile uchwały w sprawie pobierania podatku rolnego, podatku od nieruchomości, tzw. opłat adiecenckich, dodatkowych opłat za niezabudowanie w terminie nieruchomości nabytej od j.s.t. czy opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, podejmowane przez rady gmin, podlegały dotąd nadzorowi wojewody, w przypadku powiatów i województw (gdyby należały do zakresu ich kompetencji) - byłyby nadzorowane przez RIO.

16. Z uwagi na to, że niemal każda czynność j.s.t. ma pewien wymiar finansowy (łączy się z wydatkiem lub uzyskaniem środków pieniężnych), zaśnadzór wykonywany przez RIO ma mieć charakter uzupełniający kompetencje premiera i wojewodów, a nie - dominujący - należy też uznać, że wolą ustawodawcy było poddanie nadzorowi izb tylko części spraw mających związek z dokonywaniem obrotów pieniężnych. Z braku legalnej definicji terminu "sprawy finansowe" można wnosić, że jego praktyczna treść ustalona będzie dopiero w praktyce orzeczniczej.

17. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.3 – SEJM Sejm jako organ nadzorczy, należy do kategorii organów nadzoru o charakterze ustrojowym. Uprawnieniem nadzorczym Sejmu jest możliwość rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały podjętej na wniosek premiera.

18. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.4 – WOJEWODA Wojewoda jest głównym organem nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

19. Sądowa ochrona samodzielności JST • Sądowa ochrona samodzielności samorządowej oznacza, że w przypadku naruszenia samodzielności konkretnej jednostki samorządu terytorialnego powinna ona mieć możliwość dochodzenia swoich spraw przed niezawisłym sądem. Ustawodawca ma obowiązek poddać jurysdykcji sądów sprawy naruszenia samodzielności samorządu i to zarówno w płaszczyźnie prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej. To oznacza, że poszczególne jednostki samorządowe powinny mieć możliwość dochodzenia swoich praw przed sądami powszechnymi i administracyjnymi.

20. Sądowa ochrona samodzielności JST • Szczególną rolę w ochronie samodzielności samorządu odgrywają Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami w zakresie spraw objętych ich zakresem działania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach kontroli legalności aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

21. NADZÓR I ORGANY NADZORU NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY Działalność Naczelnego Sądu Administracyjnego zalicza się do sądowej kontroli administracji publicznej. Rozpoznaje skargi na uchwały, działanie lub zaniechanie działania organów samorządowych. Organ stanowiący gminy, czyli rada gminy sprawuje nadzór nad działalność organu wykonawczego

22. NSA a nadzór. • Działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargi na uchwały oraz inne działania lub zaniechania organów j.s.t., nie należy traktować jako sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym, chociaż celem tych działań jest także zapewnienie przestrzegania prawa. W świetle Konstytucji (art. 10 i 175) oraz ustawy o NSA (art. 1), sąd ten sprawuje wymiar sprawiedliwości (władzę sądową) poprzez kontrolę administracji. Tymczasem nadzór - jak określono na wstępie - jest szeregiem czynności inicjowanych i realizowanych przez sam podmiot nadzorujący, należy pojęciowo do władzy wykonawczej, a nie sądowniczej.

23. NADZÓR I ORGANY NADZORU ŚRODKI NADZORU : B. Dolnicki dokonał klasyfikacji środków nadzorczych, uwzględniając podział środków ze względu na realizację zadań własnych bądź zleconych przez gminę.

24. NADZÓR I ORGANY NADZORU NADZÓR I ORGANY NADZORU DO ŚRODKÓW NADZORU W ZAKRESIE ZADAŃ WŁASNYCH ZALICZYŁ : • Środki informacyjno-doradcze • Środki korygujące (np. zatwierdzenie, uwzględnienie, zaopiniowanie) • Środki personalne (np. zawieszenie organów jednostki samorządu terytorialnego).

25. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.1 – ŚRODKI INFORMACYJNO-DORADCZE Organy nadzoru mają prawo żądać niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy.

26. NADZÓR I ORGANY NADZORU NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.2 – ŚRODKI KORYGUJĄCE Są środkami weryfikacyjnymi, służą do zapobiegania powstaniu błędów oraz do usuwania niedociągnięć powstałych w działalności organów gminnych. Stosowanie ich jest określone ustawowo. Środki korygujące to: - zatwierdzeni, uzgodnienie, zaopiniowanie - wstrzymanie wykonania uchwały - stwierdzenie nieważności.

27. NADZÓR I ORGANY NADZORU Ad.3 – ŚRODKI PERSONALNE Można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne ze względu na usytuowanie organu który je stosuje. Typowym środkiem wewnętrznym jest odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa. Środek ten stanowi naturalną konsekwencje przyznania zarządowi funkcję wykonawczej powiatu lub województwa. Do zewnętrznych personalnych środków nadzoru można zaliczyć: wezwanie rady powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, wniosek do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu, odwołanie wójta, rozwiązanie tego zarządu.

28. Uprawnienia organów nadzorujących i obowiązki organów nadzorowanych. • Organy nadzoru mają prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy oraz mogą dokonywać wizytacji administracji komunalnej i uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy. Podobne możliwości stwarza organom nadzoru (art. 80 ustawy wojewódzkiej) z tym, że nie upoważnia już do wizytacji oraz udziału w posiedzeniach organów samorządu województwa. Natomiast w ustawie powiatowej nie przewidziano żadnych uprawnień organów nadzoru do prowadzenia z urzędu, w stosunku do rady, zarządu czy starosty, działań sprawdzających zgodność ich działalności z prawem.

29. Już samo żądanie danych lub informacji stanowi ingerencję w działanie organów j.s.t. należy uznać, że korzystając z tej kompetencji organ nadzoru winien nie tylko ograniczyć się do niezbędnego (z punktu widzenia celu nadzoru) minimum ale ponadto - uzasadniać za każdym razem, że wymagane przez niego dane informacje są rzeczywiście niezbędne do wykonania przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

30. Uchwałą w rozumieniu przepisów o nadzorze jest każdy przejaw woli organu kolegialnego, niezależnie od formy, w jakiej został utrwalony.

31. Sądowa ochrona samorządu przed nadużywaniem kompetencji przez organy nadzoru.  • Możliwość znalezienia ochrony przed nadmiernymi ingerencjami w działalność j.s.t. ich organy znajdują: • na skutek upływu 30-dniowego terminu od doręczenia uchwały organowi nadzoru (po dotrzymaniu terminu 7 dni na doręczenie uchwały). Administracja rządowa traci wówczas kompetencje do podejmowania wiążących rozstrzygnięć co do legalności aktu na rzecz NSA. Natomiast zasadniczą formą obrony jest, przysługująca odpowiednim organom danej jednostki skarga do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.

32. Wniesienie skargi do sądu uzależnione zostało od podjęcia stosownych uchwał: przez odpowiedni organ gminy albo przez zarząd powiatu. W ustawie wojewódzkiej pominięto kwestię podstawy zaskarżenia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały, natomiast do zaskarżenia decyzji o zawieszeniu jego organu lub rozwiązaniu zarządu upoważniono sejmik województwa.

33. Przedmiotem skargi do sądu może być tylko rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie zaniechanie jego podjęcia. Zaskarżenie do sądu rozstrzygnięcia nadzorczego winno nastąpić w terminie 30 dni od jego doręczenia i nie wymaga uprzedniego wzywania organu nadzoru do usunięcia uchybienia (stosownie do art. 34 ustawy o NSA).

34. BIBLIOGRAFIA : • Samorząd terytorialny, B. Dolnicki, Zakamycze 2003 • Nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej nad samorządem • terytorialnym, J. Storczyński, Bydgoszcz-Chorzów 2006 • Nadzór nad samorządem terytorialnym, • J. Galster, Toruń 2002 • ABC samorządu terytorialnego, A. Korzeniowska, • Bydgoszcz-Chorzów 2005 • 5. Samorząd terytorialny w RP, Z. Leoński, Beck 2006