Tilgang til dobbelt statsborgerskab i Danmark og Europa

1. Tilgang til dobbelt statsborgerskab i Danmark og Europa • konsekvenser af den danske lovgivning for danskere i udlandet • Danes Worldwide og Europa-Husets seminar om dobbelt statsborgerskab • 22. April 2013 • Eva Ersbøll • Seniorforsker

2. Introduktion • Begrebsafklaring • Historiske baggrund • International udvikling, regulering/paradigmeskift • Ændringer i de nationale lovgivninger • Unionsborgerskabets betydning • Statsborgerskabets individuelle betydning • Problemområder ved dobbelt statsborgerskab • Konsekvenserne for danskere i udlandet • Konklusion • Anbefalinger

3. Begrebsafklaring • Statsborgerskab: et retligt bånd mellem en person og en stat • Dobbelt statsborgerskab: statsborgerskab i to eller flere stater • Dobbelt statsborger: en person med statsborgerskab i to eller flere stater • I næsten al den tid det moderne statsborgerskab har eksisteret – siden det 18. århundrede – har dobbelt statsborgerskab været anset som et onde

4. Paradoks • Trods den traditionelle enighed om det statsborgerretlige princip: • dobbelt statsborgerskab skal undgås, • så er antallet af dobbelte statsborgere vokset og vokset • (f.eks. er tallet tredoblet i Holland i årene 1995-2010 – til 1,2 million) • Den grundlæggende forklaring er, at enhver stat selv bestemmer i sin lovgivning, hvem der skal være dens statsborgere (sammenholdt med internationale krav m.v.)

5. Det brede historiske perspektiv • George Bancroft (amerikansk ambassadør i Tyskland) sammenlignede i 1849 dobbelt statsborgerskab med bigami (man kan lige så godt tolerere en mand med to koner som en mand med to lande) • 1868-74 indgik USA bilaterale aftaler med 26 forskellige lande om undgåelse af dobbelt statsborgerskab (Bancroft-konventionerne)

6. Det danske historiske perspektiv • Danmark begyndte allerede i 1866-67 (efter nederlaget i krigen mod Preussen og Østrig) at betinge tildeling af statsborgerskab af, at ansøger inden for et år blev løst fra sit hidtidige undersåtforhold (statsborgerskab) • Væsentlige hensyn: • at undgå konflikt om udlevering og værnepligt • ingen kan tjene to herrer

7. Udviklingen af det moderne nordiske statsborgerskab • Stor emigration fra Norden til det amerikanske kontinent i slutningen af 1800-tallet • Kulmination i 1880erne (80.000 danske emigranter) • Nye statsborgerskabslove i Norden i 1890erne med regler om • ius sanguinis erhvervelse (afstamningsprincippet) samt • løsnings- og fortabelsesmuligheder

8. International statsborgerretlig regulering i det 20. århundrede • Haag-konventionen af 1930 om konflikter mellem statsborgerskabslove: • Ideelt: det er i det internationale samfunds generelle interesse at sikre, at alle medlemmer anerkender, at enhver person bør have ét og kun ét statsborgerskab • Praktisk: lovkonflikter ved dobbelt statsborgerskab må løses, bl.a. ved doktrinen om det effektive statsborgerskab (forrang) • Europarådets konvention af 1963 om begrænsning af dobbelt statsborgerskab har samme sigte

9. Idealet forbliver ideal • Samfundsudviklingen modvirker ønsket om at nedbringe antallet af tilfælde af dobbelt statsborgerskab: • Internationalisering, bedre rejsemuligheder, tiltagende migration, nye befolkningssammensætninger, flere blandede ægteskaber • Ligestillingsprincippet vægtes højere • Fortsat vægt på princippet om familiens statsborgerretlige enhed • Statssammenslutninger opløses, grænseændringer etc • Unionsborgerskabets indførelse

10. Paradigmeskift, international ret • 1993-ændringsprotokollen til 1963-konventionen om begrænsning af dobbelt statsborgerskab; bygger på den opfattelse, at der er en fælles interesse i, at indvandrere erhverver deres værtslands statsborgerskab • Hvis værtslandet tillader dobbelt statsborgerskab, vil flere ansøge om statsborgerskab og derigennem blive bedre integreret • Den Europæiske Konvention om Statsborgerret fra 1997 tager højde for det nye, mere positive syn på dobbelt statsborgerskab

11. Tendenser i national ret • Positivt syn på dobbelt statsborgerskab i halvdelen af verdens lande og i flertallet af både de nordiske og de vesteuropæiske lande • Mange lande med negativt syn på dobbelt statsborgerskab tillader det for særlige grupper eller efter ansøgning eller undlader i praksis at gennemtvinge kravet om løsning • Alle lande med et negativt syn på dobbelt statsborgerskab har de facto et stort antal dobbelte statsborgere • Med undtagelse af Holland har ingen lande begrænset deres ordning om tolerance af dobbelt statsborgerskab

12. Fortabelse af statsborgerskab ved erhvervelse af nyt statsborgerskab ( 13 ud af 36 europæiske stater, 6 EU15 stater) • Østrig: kan tillade dobbelt statsborgerskab, hvis østrigsk statsborgerskab er erhvervet gennem afstamning og særlige forhold taler derfor • Tyskland: kan tillade dobbelt statsborgerskab; ingen fortabelse hvis pgl. opnår statsborgerskab i anden MS eller Schweiz • Irland: ingen fortabelse hvis nyt statsborgerskab erhverves gennem ægteskab (ikke løsningskrav for indvandrere) • Holland: ingen fortabelse, hvis pgl. er født i det andet land eller har boet der 5 år før myndighedsalderens indtræden, eller er gift med statsborger fra det andet land; også særlige undtagelser for børn • Spanien: statsborgerskab kan bevares ved deklaration; fortabelsesregel gælder ikke for statsborgere i Latinamerika og en række andre stater med tilknytning til Spanien (løsningskrav for indvandrere gennemtvinges ikke)

13. unionsborgerskab • Maastricht Traktat: unionsborgerskab supplement til MS statsborgerskab • Edinburgh Aftalen december 1992: spørgsmål om statsborgerskab i en MS afgøres udelukkende iht. MS lovgivning • Unionsborgerskab med selvstændige rettigheder, herunder ikke-diskrimination i andre MS • EU-Domstol: MS-regler om erhvervelse og fortabelse af statsborgerskab skal være forenelige med fælleskabsretten

14. Stigende antal Dobbelte statsborgere som følge af unionsborgerskabet • MS statsborgerskabslovgivning, herunder holdningen til dobbelt statsborgerskab påvirket af historiske forhold (kolonitid, emigration, immigration, opløsning af statssammenslutninger/grænseændringer mv.) • Eks. 1: efterkommere af italienske emigranter tilbage til 1861 har ret til italiensk statsborgerskab (30 millioner berettigede?) (Micheletti-sagen) – konsekvenser for spansk ret (25.000 argentinere fik dobbelt/spansk statsborgerskab i 2001) • Eks.2: etniske rumænere i nabolande kan (gen)erhverve rumænsk statsborgerskab ‘pr. brev’ (skønsmæssigt 30.000 pr. år); især fra Moldova og Ukraine. Rumænere er den største gruppe unionsborgere i Italien/67%

15. Praksis i overensstemmelse med ligheds- og retfærdighedsprincipper? • Statsborgerskab som udtryk for tilknytning til en stat • Immigranter med stærk tilknytning til en stat kan være udelukket fra at opnå dens statsborgerskab (og unionsborgerskab) • Emigranter med stærk tilknytning til en stat kan miste deres statsborgerskab (og unionsborgerskab), hvis de ser sig nødsaget til at opnå et tredjelands statsborgerskab • Konsekvenser for MS lovgivning om dobbelt statsborgerskab? • (Harmonisering, evt. EU-Domstolen, jf. TEU artikel 4(3): I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne)

16. Statsborgerskabets individuelle betydning • Statsborgerskab har betydning for identitet • Tilknytning til stat, medborgerrelationer etc. • Emigration sker ikke nødvendigvis ’for evigt’ • Statsborgerskab har betydning for rettigheder i en stat (bl.a. stemmeret, valgbarhed, opholdsret, pensionsret, adgang til stillinger, ejendoms- og arveret m.v.)

17. Problemområderi forbindelse med dobbelt statsborgerskab? • Værnepligt • Valgrettigheder • Offentlig ansættelse • Diplomatisk beskyttelse • International privatret • Retsforfølgning, børnebortførelser • Krig • Loyalitet • Integration

18. Betydningen af gældende dansk ret for danskere i udlandet • Når dansk statsborgerskab skal opgives for at et nyt kan erhverves, opstår vanskelige dilemmaer (retlige, praktiske og følelsesmæssige) • Bevares dansk statsborgerskab har det en række konsekvenser: • Ingen ret til politisk deltagelse (valgrettigheder) • Arbejde i det offentlige og evt. bestyrelsesposter kan ikke opnås (også betydning for medfølgende ægtefæller) • Ofte kan fast ejendom ikke erhverves • Børnefamilier særlige problemer, bl.a. merbetaling for skole og universitet • Retssikkerhed, bl.a. mht. opholdstilladelse • Omvendt, hvis dansk statsborgerskab opgives ved naturalisation i tredjeland, opgives også unionsborgerskab, usikkerhed om besøgs- og tilbagevendelsesmuligheder (evt. visum etc.) • Danske emigranter kan føle sig forskelsbehandlet i forhold til andre emigranter

19. Konklusion • Der findes p. t. ikke ét generelt internationalt retsprincip vedrørende dobbelt statsborgerskab • Divergens mellem teori og praksis: debatten om tolerance af dobbelt statsborgerskab er i det væsentlige ideologisk • Der er en række grunde til at acceptere dobbelt statsborgerskab; først og fremmest pga. dets store individuelle betydning (og under hensyn til, at kampen mod dobbelt statsborgerskab ikke kan vindes); men også af hensyn til forhold som integration, inklusion og mulighed for fri bevægelighed • Indsatsen bør (i stedet) rettes mod at tilvejebringe en fornuftig international regulering til hindring af uheldige konfliktsituationer

20. Anbefalinger • Generel accept af dobbelt statsborgerskab (ingen differentiering pga. nationalitet eller andet forhold) • Statsborgerskab bør kun tildeles, hvor der er reel tilknytning mellem borger og stat • Dobbelt statsborgerskab bør som udgangspunkt kun tillades for første og anden generations migranter • I konfliktsituationer skal statsborgerskabet i bopælsstaten tillægges forrang (aktivt/passivt statsborgerskab) • Åbenbare konfliktsituationer klares med løsningskrav