KAMU FİNANSMANI ANALİZİ

1. KAMU FİNANSMANI ANALİZİ Şubat 2013 R. HAkan ÖZYILDIZ

2. I. KAMU MÜDAHALESİ SORUNU R. HAkan ÖZYILDIZ

3. Devlet varsa... • En azından kamu kesiminin örgütlenmesi, yaşaması için bir kaynağa ihtiyacı olacak. (Dükkanı açık tutmak için) • Yanı sıra ekonomik faaliyetlere müdahale etmek istiyorsa, bazı araçlara ve kaynaklara gerek duyacak. • Vergi toplayacak, sağlık harcaması yapacak vb. • Ama devlet ekonomiye ne kadar müdahele etmeli? R. HAkan ÖZYILDIZ

4. Devletin Ekonomideki Rolü • EKONOMİYE MÜDAHALE= İktisat ve maliye politikası kararları alınması , ekonomik ajanların faaliyelerini etkilemesi • Devlet neden bazı faaliyetlere girişir ? • Faaliyetleri zaman içinde niye değişir ? • Devlet ekonomideki rolünü daha iyi yapabilir mi? R. HAkan ÖZYILDIZ

5. BOKS MAÇI • ROUND 1 (18 yy) • Merkantilism • A.Smith Görünmez el Round Piyasanın !!!

6. BOKS MAÇI • ROUND 2 • 18.yy da bile gelir dağılımı bozukluğu-işçi sınıfının durumu • R.Owen, Sismondi, K.Marx hatta Charles Dickens • İki kutuplu dünya SSCB nin etkisi ------- PİYASA BAŞARISIZLIĞI= Piyasanın kendinden bekleneleri yerine getirememesi---------- Round 2 –Devletin !!!

7. ROUND 2 Niye Devletin Oldu ? • PARETO Etkinlik • Bireycilik (Bireyin mutlak refahı-Eşitsizlik sorunu değil) + Tüketicinin ( bireyin) egemenliği • Teorem 1 Ekonomi rekabetçi ise Pareto etkindir. • Teorem 2 Pareto dağılım birden fazla olabilir. (Refah yeniden dağıldığında yeni bir pareto optimuma ulaşılır- Her pareto etkin üretim dengesine serbest piyasada ulaşılır)

8. ROUND 2 • Acaba öyle mi ? Piyasa hep başarılı mı ? • Hayır; gerçek hayatta pek öyle değil-Kapitalizm kriz ve eksik istihdam yaratıyor. • 1929 büyük bunalımı • Keynes’in görüşleri

9. ROUND 2 • PİYASALAR NEDEN BAŞARISIZ (Veya Devlet niye müdahale etmeli) • Mülkiyet ve Sözleşme Güvencesi • Rekabet başarısızlığı ( tekelller, oligopoller) • Kamu malları (bireysel fayda < bireysel maliyet) • Dışsallıklar ( Negatif-Pozitif) • Eksik (Incomplete markets) (Bankacılık-Sigortacılık) (Kollektif açmazlar) • Yaratıcı ürünler • İşlem maliyetleri • Enformasyon asimetrisi • Bilgi noksanlığı • Makroekonomik istikrarsızlık • Özel sektör yetersizliği (Bizim gibi ülkelerde) • Gelir dağılımı adaleti • Baba devlet argümanı (Birey çıkarını her zaman bilemez-Devlet bilir)

10. ROUND 3 • Devlet başarısızlığı • Sınırlı Bilgi • Piyasanın tepkisini ölçememe • Bürokrasinin yetersizliği • Siyaset kurumunun etkileri • Neo liberal yaklaşım- Devlet çıkarların örgütüdür. 3. Round Piyasanın !!!!!

11. ROUND 4 “Devlet kanun ve düzeni sağlayacak adar güçlü iktisadi hayatı düzenleyemeyecek kadar güçsüz olduğu zaman optimaldir” O halde; • Kamu yönetimin kapsamını daralmalı (kadro şişkinliği) • Kamu sektörünün kapsamı daralmalı • Devlet özel çıkar gruplarının baskısından arınmalı • Kural egemenliği • Siyasi baskıdan uzak kurullar kurulmalı Round devam ediyor...

12. ROUND 4 • Bilgi eksikliği hala devam ediyor • Bankacılık alanında fiyat rekabeti – Ahlaki çöküntü (müdahale etsen bir türlü-etmesen bir türlü) • SON KRİZE KADAR BU ROUND BERABERE GÖZÜKÜYORDU • Ancak, merkez bankalarının sınırsız müdaheleleri, devletin özel sektör bilançolarındaki bir çok olumsuz kalemi/zararı üstlenmesi SON RAUNDU TEKRAR DEVLETİN KAZANDIĞINI GÖSTERİYOR. • Acaba şu sonuç çıkar mı? Krizlere devlet müdahele etmeli, yoksa karışmamalı. Daha açıkçası: Karlar sermayedarın, zararlar devletin olmalı.

13. Devletin Ekonomide Rolü ve Kamu Müdahalesi Sorunu Neden devlete ihtiyaç var? Ekonomide kaynak kullanımı açısından büyüyen devlet Gelişmiş ülkelerde genel yönetim harcamalarının GSYH’ya oranı ikinci dünya savaşı öncesi % 20’lerde iken bugün bu oranın % 50’lere yaklaşması Gelişmekte olan ülkelerde de büyüme var ama bu kadar çarpıcı değil R. HAkan ÖZYILDIZ

14. O HALDE KİM BU DEVLET ?Kaynak Kullanımı Üzerinde Rekabet R. HAkan ÖZYILDIZ

15. Asil Vekil İlişkisi (Principal/Agent) • Kamusal karar alma süreci ve odağında bütçe bir dizi asil vekil ilişkisine dayanmakta • Bir çok faaliyete ilişkin karar doğrudan kararı alan kişilerce değil yetki devredilenlerce alınır. • Amaçlar çelişmesi ve çıkar çatışması –Bilgi ve yaptırım kapasitesi • Sorun; asil vekil ilişkisinin etkinliği R. HAkan ÖZYILDIZ

16. KAMU İDARESİ : MÜDAHALE ETME VE YÖNETİM R. HAkan ÖZYILDIZ * The World Bank, a.g.e., s. 42

17. Kolektif Açmaz Sorunu (1) Kolektif açmazlar sorunu: Birey için rasyonel olan tercihlerin toplumsal olarak optimal olmayan sonuçlar yaratması Bütçe süreci ve bir dizi asil vekil ilişkisi Bütçe hakkı… R. HAkan ÖZYILDIZ

18. Kolektif Açmaz Sorunu (2) • Fayda ile maliyetin farklılaşması ve faydanın toplumsallaşması • Maliyetten kaçınma ve bedavacılık problemi. Bireylerin katkıda bulunmayı başkalarına bırakması. • Ahlak kurallarından yazılı yasal düzenlemelere uzanan formel ve enformel kurallar ve devlete kolektif açmazları çözme yetkisi verme. R. HAkan ÖZYILDIZ

19. Bu sorunları aşma (!) • Formel ve enformel kurallar • Uzlaşma niteliğindeki durumlar • Mevcut kurumların optimallığı ve sorunları çözme yeteneği • Kurumlar ya da kurallar iş yapma biçimini nasıl etkiler/değiştirir • Kamu politikalarının şekillenmesinde kurum ve kurallar ve gücü elinde bulunduranlar R. HAkan ÖZYILDIZ

20. Bu sorunları aşma (!) • Devlet bu sorunları çözen bir kurumsal yapı • Siyasi ve yönetsel sorumlulukların ne düzeyde yerine getirildiği kurumlara ve bu bu kurumların niteliklerine bağlıdır. • Seçilenin kendi seçmenine çıkar sağlaması • Devletin yönetim kapasitesinin yüksek olması hem siyasi hem de yönetsel sorumluluklarını yetkinleştirir. R. HAkan ÖZYILDIZ

21. Bu sorunları aşma (!) • Kollektif açmazla başlayan süreçte sorunları çözme: • Öncelikler oluşturma ve uzlaşma becerisi ile makul bir dengenin sağlanması (siyasi olgunluk düzeyi) • Yürütmenin ihtiyari yetkileri ve bunları dizginleyen kurumlar (keyfiyet, siyasi rekabette gücü kullanma gibi) • Kamu mallarının üretimine önem verme (tekil çıkarlar ve rantlara kurban etmeme) R. HAkan ÖZYILDIZ

22. Her İşin Başı: Politika Oluşturma, Planlama ve Bütçeleme Yönetimsel Başarı: Başarılı Bir Ulusal Plan ve Strateji Dokümanı • Toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluşturulması, • Oluşturulan politikaların öncelikler ve kısıtlar çerçevesinde planlara (programlara) yansıtılması • Planlanan hizmet programlarının bütçeler ile yaşama geçirilmesi • Stratejik önceliklere göre dağıtılan kaynakların etkin kullanımı Temel sorunlar: Bu aşamalar arasındaki bağlantının etkin bir şekilde kurulamaması Uygulamanın program ve hedeflerden uzaklaşması (hesap verebilirlikten uzaklaşma-kaynakların etkinsiz kullanımı) R. HAkan ÖZYILDIZ

23. II. KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİ VE KAMU SEKTÖRÜ TANIMLARI R. HAkan ÖZYILDIZ

24. BÜTÇE VE KAMU POLİTİKALARI • Tarih boyunca bütçesel reformların bize gösterdiği, bütçenin kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde üç farklı düzeyde bir etkiye sahip olduğu gerçeğidir, bunlar; Düzey 1:Toplam mali disiplin Düzey 2:Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı Düzey 3: Programların gerçekleştirilmesinde ve hizmetlerin sağlanmasında verimlilik ve etkinlik R. HAkan ÖZYILDIZ

25. Kamu sektörünü nasıl tanımlarız? Bir çok kavram var; devlet, kamu sektörü, genel yönetim, merkezi yönetim, bütçe gibi.. Bunların karşılaştırılabilir standart tanımlarına ihtiyaç var.. Farklı ülkelerde farklı dönemlerde bu tanımlar değişebilir, kapsam değişebilir … R. HAkan ÖZYILDIZ

26. Ulusal Ekonomi ve Kamu Sektörü Mali Olmayan Şirketler Mali Şirketler Genel Yönetim Kar Amacı Olmayan Kuruluşlar Hanehalkı Kamu Sektörü SNA93 ve ESA95’e göre ulusal ekonomi beş alt sektöre ayrılarak analiz edilmektedir. Buradaki temel amaç ekonominin yapısını ve kamu sektörünün bu yapı içinde diğer aktörlerle ve kendi arasındaki ilişkisini görmektir. R. HAkan ÖZYILDIZ

27. R. HAkan ÖZYILDIZ

28. Ekonomi Politikasının Amaç ve Araçları Arasındaki Çelişkiler AMAÇ OLASI SONUÇLAR Yüksek GSYH büyümesi Enflasyonun düşürülmesi İşsizliğin azaltılması Dışticaret açığının düşürülmesi Enflasyonda yükselme, istihdam artışı GSYH gerilemesi yüksek oranlı işsizlik GSYH büyümesi, enflasyonda yükselme İç tüketimde, yatırımda (GSYH’de) düşme

29. Makroekonomik Amaçlar ve Araçlar MAKROEKONOMİK AMAÇLAR MAKROEKONOMİK ARAÇLAR Üretimin Artırılması Yüksek ve sürekli bir GSYH büyümesi İşsizliğin Azaltılması Yüksek ve sürekli bir istihdam Enflasyonun Giderilmesi Fiyatlar genel düzeyinin istikrarının sağlanması Ödemeler Dengesinin İstikrarı Dışticaret ve cari işlemler dengelerinin ve döviz kuru İstikrarının sağlanması Maliye Politikası Araçları Kamu giderleri ve vergi araçları Para Politikası Araçları Para arzı ve faiz oranının denetimi Gelirler Politikası Araçları Heterodoks şok önlemler Dışticaret Politikası Açıkları Tarifeler, kotalar, vb. İle dışticaretin caydırılması veya özendirilmesi, kur yönetimi

30. Maliye Politikası Para Politikası Finansal Sektör Politikası Faiz Dışı Fazla Bütçe Açığı Kamu Borcu Politika Faizi Faiz Koridoru Zorunlu Karşılıklar Rezerv Politikası Döviz Depo Piyasası Sermaye Yeterliliği Likidite Yeterliliği Kredi/ Değer Düzenlemesi R. HAkan ÖZYILDIZ

31. Firmalar Bankalar Vergi Vergi Mal+Hizmet Bedeli Faiz Ücret+Faiz Sbv Bütçe Borç Vergi Faiz Borç Borç Hane Halkları Faiz Borç Merkez Bankası Dış Dünya Faiz Bütçe Gelir Giderleri ve Finansmanı

32. R. HAkan ÖZYILDIZ Muhasebat Genel Md. (erişim Haziran 2009)

33. ÜLKEMİZDE DEVLET MÜDAHALESİ VE KAMU FİNANSMANI • 1950 Temsili Demokrasi ve borç sorununun başlangıç noktası olarak ele alınabilir. • Planlı Kalkınma Dönemi Kamu Finansmanı Konusu ile İlgilenmemiştir. (Plana göre Bütçe yapılmıştır) • 1980 sonrası dönemm siyasi yasakların kalkması ve finansal serbestleşme ile birlikte kamu finansmanı sorunlarını ağırlaştırmıştır. R. HAkan ÖZYILDIZ

34. Kamu Finansmanının Kısa tarihi1950-2000 R. HAkan ÖZYILDIZ

35. Rekabet Ne Sonuçlara Yol Açıyor?Temsili Demokrasilerin Sorunu • Aşırı Harcama Eğilimi • Borçlanma • Borç problemi • TÜRKİYEDE BUNLAR GEÇMİŞTE ÖNEMLİ KAMU FİNANSMANI SORUNLARINA YOL AÇMIŞTIR R. HAkan ÖZYILDIZ

36. 1990-2002 Borç Nasıl Arttı ? R. HAkan ÖZYILDIZ

37. BORÇLANMA HER ZAMAN BÜTÇE AÇIĞINA BAĞLI DEĞİLDİR. HAZİNE BÜTÇE DIŞINDA DA YÜKÜMLÜLÜKLER TAŞIR VE ZAMANI GELİNCE ÖDEME YAPAR. BÜTÇEDE ÖDENEK OLMAYINCA AÇIK YÜKSELMEZ, ÖDEME BORÇ ALINARAK YAPILIR BORÇ ARTAR. R. HAkan ÖZYILDIZ

38. BU FARK NEREDEN GELDİ ? R. HAkan ÖZYILDIZ

39. FARK BURADAN GELDİ • Kur farkları kamu borç stokunun üzerinde ciddi etkide bulunmaktadır.(10.7) Reel değer kazanma stoku üzerindeki etkiyi yavaşlatmaktadır. • Bankacılık sektörünün (kamu+özel) katkısı (1.2 puan – 2001 itibariyle 11 puan) • Dış Proje Kredileri 1 puan • Senyoraj borç stokunun artış hızını yavaşlatmıştır.(?) • Özelleştirme borç stokunun artış hızını yavaşlatmada başarısız olmuştur. • Sonuçta borç stoku sadece ölçülebilen kamu açığından dolayı artmamakta ona yakın tutarlarda kamu hesaplarına yansıtılamayan işlemlerden dolayı da artmaktadır. R. HAkan ÖZYILDIZ

40. Kamu Açıklarının Tanımı ve Çeşitleri Sn. Ferhat Emil’in 2009 yılı sunumu esas alınarak hazırlanmıştır.

41. Kamu Açıkları Temel Tartışma Noktaları • Kamu açıkları son 30 yılda, özellikle 2009 Dünya Krizinden sornra, makro ekonomik istikrarın en önemli konularından birisi oldu Buna göre aşırı borçların, borç krizlerinin, enflasyonun ve düşük büyüme ve yatırım peformansının sorumlusu kamu açıklarıdır. • Bu da bir çok tartışmayı beraberinde getirdi • Makro ekonomik istikrar politikalarının başarısı kamu açıklarına bağlı ise bunun başarılı olup olmadığı nasıl değerlendirilecek ? • Kamunun borçlarını ödeyebilirliği ve sürdürülebilirliği nasıl hesaplanacak ? • Kamunun mali pozisyonu nasıl ölçülecek ? • Yani kamu açığı nasıl tanımlanacak ?Nasıl ölçülecek ? R. Hakan ÖZYILDIZ

42. Kamu Açığı Niçin Önemlidir ? Kamu Açığı Niye Azaltılmalıdır ? Maliye Politikası Makroekonomik Politikaları Nasıl Etkiler ? • Kamu açığını azaltmak ( mali uyum) için maliye politikası uygulandığında; • Fiyat İstikrarı (Enflasyon) – Açığın finansman biçimi • Büyüme • Cari Açık • Bundan etkilenir.Zira Hükümetlerin büyüme,enflasyon ve ödemeler dengesi ile ilgili amaçlarına ulaşabilmek için kamu maliyesinde istikrar sağlama ve bu alanda yapısal değişimleri gerçekleştirme konusundaki politikalarının tümüne mali uyum adı verilir.Mali uyum bu açıdan devletin vergileme , kamu harcamaları , borçlanma faaliyetleri ve kamu mali yönetiminde kurumsal değişim alanındaki politikaları ile makro ekonomik hedeflere erişme sürecini ifade eder. • Bunlar etkilenince ; • Kamu Borcu • Döviz kuru • Para Politikası • Yapısal Politikalar da • Etkilenir. R. Hakan ÖZYILDIZ

43. Kamu Açıkları ve Makro Değişkenler • Kamu açıkları mutlaka enflasyona yol açar mı ? Finansman biçimi borçlanma mı olacak para basma mı ? • Evet açar Sargeant Wallace –Parasal Aritmetik • Barro- Karşı görüş-Hoş Olmayan Parasal Aritmetik • Para talebi istikrarı • Devalasyonun enflasyonist etkisi • Bekleyişler-Yapışkan fiyatlar- Endeksleme Alışkanlıkları R. Hakan ÖZYILDIZ

44. Kamu Açıkları ve Makro Değişkenler • İç borçlanma reel faizleri ne kadar arttırır? • Mali piyasaların dışa kapalılığı varsa arttırmayabilir mi? • Kamu ve özel sektör kağıtları arasında kolay değişim oluyor mu? • Mali Uyum özel tüketim ve yatırımı nasıl etkiliyor? • Bireyler vergiler artarsa tüketimlerini kısıyor mu? Ya da vergiler azalırsa arttırıyorlar mı? • Ya da nötr mü kalıyorlar? (Barro Ricardo Hipotezi) R. Hakan ÖZYILDIZ

45. Kamu açıkları ve Makro Değişkenler • Kamu açıkları özel sektör yatırımlarını nasıl etkiliyor ? • Dışlama mı • İçerme mi • Kamu özel sektör yatırımları arasında ikame edilebilirlik/tamamlayıcılık sorunu • Açık ekonomilerde özel sektörün dışarıdan finansman bulabilmesi R. Hakan ÖZYILDIZ

46. Kamu Açıkları ve Makro Değişkenler Cari Açık- Kamu Açığı Cebrik Bir Yaklaşım: • Harcamalar Açısından GSMH = Cp + Ip + G + X - M • Gelirin Kullanımı Açısından GSMH= Cp + Sp + T + R • Düzenleyecek olursa; • (Ip-Sp) + (G-T) = ( M – X + R) • Sonuçta; Cari Denge Özel sektörün tasarruf açığı ile kamunun tasarruf açığının ikiz kardeşidir. • Bu bağlamda: • Diğer şartlar aynı kalmak üzere, • Kamu açık verirse bu; • Ya özel sektörün aynı oranda iç tasarruf fazlası vermesi ile, • Ya iç tasarruf fazlası vermekle beraber aynı oranda verememesi halinde dış tasarruflarla, • Hem kamu hem özel sektor açık veriyorsa tamamı dış açık vermekle karşılanır. R. Hakan ÖZYILDIZ

47. Ancak; • Bazı istisnalar olabilir; (diğer şartlar aynı kalmazsa) • Kamu açığı artarken artan faizler nedeniyle özel yatırımlar düşerse • Artan kamu açığı özel sektörü daha fazla tasarruf yapmaya yönlendirirse (Ricardo denkliği geçerli ise) • Kambiyo kontrolunun çok sıkı olması halinde Artan kamu açığı mutlaka dış açığa yansımayabilir. R. Hakan ÖZYILDIZ

48. SONUÇ; • Kamu açığı ile dış açık arasındaki ilişkinin boyutu; • Maliye politikasının özel sektörün yatırım ve tasarruf davranışları üzerindeki etkisi, • Ekonominin dışa açıklık derecesi, • Ve konjonktürle de yakından ilgilidir. ile yakından ilgilidir. • Dış açık; • Çok ise ve kambiyo kontrolu çok sıkı ise artan iç tasarruf dengesizliği ülkede yokluklar ve ödeme problemine yol açar ( Dış Ticaret dengesizliği –TR nin 1970’lerdeki durumu) • Fon akımları çok serbestse artan kamu açığı yerli paranın değerlenmesine, fonların hızla girip çıkmasına ve finansal istikrarsızlığa yol açar ( Cari açığın finansman dengesizliği- TR nin 1990’ lı, 2000 li yıllarda ve günümüzdeki kriz durumları) R. Hakan ÖZYILDIZ

49. Kamu Açığı Azalırken Niye Dış Açık Artıyor ?Son zamanların durumları ve Kriz • TR de son zamanlarda kamu açığı azalıyor ( GSMH‘ın % 1’i civarına kadar düştü) • Ama cari açık GSMH nın % 10’nunu geçti. • NİYE? • Çünkü özel sektor tasarruf açığı veriyor. • Hanehalkı ve şirketler bankalardan daha çok borçlanmaya başladılar, • Bankalar artan talebi karşılamak için dışarıdan ucuz kaynak arayışını hızlandılar, • Özel sektör için dışarıdan dövizle borçlanmak daha karlı hale gelmişti, • İthalat cazip hale geldi, • Kamunun dış borcu hız keserken özel sektörün dış borcu artıyordu, R. Hakan ÖZYILDIZ

50. O zaman kamu çok açık vermemeli. Açık vermek zorunda ise en akılcı yöntemlerle finanse etmeli. “Akılcı” ne demek? R. Hakan ÖZYILDIZ