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LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA

LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA. Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL “Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007. CONTENIDO. Introducción

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LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA

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  1. LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES EN AMÉRICA LATINA Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL “Curso Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas” ILPES Santiago de Chile, Santiago Noviembre de 2007

  2. CONTENIDO • Introducción • Características estructurales en América Latina • Asignación del gasto entre niveles de gobierno • Reasignación de funciones: descentralización • Reasignación de funciones: motivación • Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: • Recursos propios • Transferencias • La situación fiscal actual: oportunidades y tentaciones • Desafíos y temas pendientes

  3. Características estructurales en AL:Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso Fuente: CEPAL (2006)

  4. Características estructurales en AL:Estructura de la distribución del ingreso por deciles Fuente: CEPAL (2006)

  5. Características estructurales en AL:Desigualdad regional en la distribución del ingreso Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones más pobre y más ricas de cada país Fuente: Cetrangolo (2006)

  6. Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE

  7. Elevada proporción de población urbana POBLACIÓN URBANA, 2003 (Porcentajes respecto del total de la población)

  8. Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

  9. Características estructurales: la economía informal (En % del PIB) Fuente: elaboración propia sobre la base de Schneider (2006)

  10. Política tributaria en AL Carga tributaria baja y dependiente de impuestos indirectos...

  11. …..con esfuerzo fiscal heterogéneo Carga tributaria por países en 2006

  12. … con baja recaudación de impuestos directos….(En % del PIB) – Año 2005 Comparación internacional tributación directa – en % del PIB – Año 2005

  13. Características estructurales en AL • Heterogeneidad institucional • Países federales y unitarios • Reformas constitucionales: Perú (1979), Guatemala (1995), Brasil (1988), Colombia (1991), Nicaragua (1995), Uruguay (1996) • Otros cambios normativos que impulsaron mayor autonomía municipal: Honduras (1991), Chile (1999), Colombia (2001) • Rasgos específicos: multilinguismo, conflictos armados, programas de reducción de deuda

  14. Gobiernos subnacionales en países federales y unitarios

  15. Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea ALGUNOS INDICADORES SOCIALES

  16. Clasificación de países por indicadores sociales y económicos • Grupo A: Altos IDH y producto por habitante y menos del 30% de población pobre (Argentina, Chile, Uruguay y Costa Rica) • Grupo B: Altos o relativamente altos producto por habitante, IDH y menos del 40% de población pobre (México, Panamá y Brasil) • Grupo C: Producto por habitante e IDH medianos o mediano altos y alrededor del 50% de población pobre (Colombia, Venezuela, Perú, Ecuador, Rep. Dominicana y El Salvador) • Grupo D: Bajos IDH y producto por habitante, con más del 60% de la población pobre (Nicaragua, Paraguay, Honduras y Guatemala)

  17. Descentralización: proceso generalizado en región heterogénea NIVEL DE DESCENTRALIZACIÓN (Gasto público subnacional como porcentaje del total))

  18. Relaciones intergubernamentales: Cuatro grandes preguntas Quién hace qué? La pregunta de la asignación de gastos Quién colecta los impuestos? La pregunta de la asignación de ingresos Cómo es el desbalance a resolver entre ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales que surge de las respuestas dadas a las primeras dos preguntas? La pregunta del desbalance vertical. En qué medida las instituciones fiscales deberían tratar de ajustar las diferencias en las necesidades y capacidades entre las diferentes unidades gubernamentales al mismo nivel de gobierno? La pregunta del desbalance horizontal o “igualación”. 18

  19. Gobierno Central Asignación de gastos Asignación de ingresos Recaudación ingresos & transferencias Transferencias compensatorias Gobierno local1 Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES

  20. ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Recomendaciones • Asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente. • Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento. • Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible. • Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.

  21. ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO 19 PAÍSES: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

  22. ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO • Heterogénea definición constitucional • Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. • Brasil: los estados se reservan “competencia residual” • Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. • Proceso de reasignación de funciones: • Descentralización • Motivaciones

  23. ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO • Diferentes procesos históricos • Heterogénea definición constitucional • Argentina: provincias conservan competencias no delegadas. • Brasil: los estados se reservan “competencia residual” • Colombia: la Const. establece las funciones generales para los tres niveles de gobierno. • Proceso de reasignación de funciones: • Descentralización • Motivaciones

  24. REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (Promedio de los niveles en porcentajes del PIB)

  25. REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad)

  26. REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: DESCENTRALIZACIÓN GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Total Subnacional)

  27. REASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: MOTIVACIONES • Procesos de reasignación de responsabilidades del gasto: • Reformas sectoriales (Chile) • Necesidades financieras del gobierno central (Argentina) • Promoción de democracia reduciendo poder del gobierno central (Brasil) • Reformas políticas (Bolivia, Colombia, Perú) • Un nuevo desafío: los programas asistenciales de transferencias financieras a las personas (Chile Solidario, Oportunidades, Bolsa Familia, PJJHD)

  28. Gasto Social: Programas de Transferencias Condicionadas

  29. Gobierno Central Asignación de gastos Asignación de ingresos Recaudación ingresos & transferencias Transferencias compensatorias Gobierno local1 Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS

  30. FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES • Alta simetría vertical • Baja recaudación impuestos patrimoniales • Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables

  31. Asignación de ingresos Cada nivel de gobierno requiere ingresos suficientes Ingreso propio Transferencias de otro nivel Cada país interpreta esto de diferentes maneras Algunos países tienen bases impositivas distintas para distintos niveles de gobierno. Otros países tienen considerables superposiciones en sus bases tributarias. 31

  32. Asignación de ingresos Tres opciones: Asignar todos impuestos al gobierno local Asignar todos los impuestos al gobierno central y de allí aplicar un sistema de distribución de ingresos o otorgar donaciones a los gobiernos locales Dar algún poder sobre los impuestos a las jurisdicciones locales y si el desbalance persiste, complementar con transferencias federales. 32

  33. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS • Cuatro principios a considerar: • Rendicion de cuentas • Bases tributarias con alta movilidad o fluctuaciones ciclicas • Impuestos al consumo • Impuestos sobre la renta • Impuestos patrimoniales

  34. FINANCIAMIENTO DE LAS RESPONSABILIDADES SUBNACIONALES • Racionalidad de la asignación de recursos subnacionales • “Mix” recursos propios y transferencias • El impuesto inmobiliario en la región • Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables

  35. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios

  36. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO Fuente: Cetrángolo (2006)

  37. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: recursos propios RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL- (En porcentaje del PIB) Fuente: Lincoln Institute of Land Policy

  38. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales DISTRIBUCION DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES. PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (En porcentajes) Fuente: ESMAP (2005) e información oficial

  39. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE RECURSOS NO RENOVABLES Promedio 1998-2002 (En millones de dólares y porcentajes) Fuente: ESMAP (2005)

  40. Gobierno Central Asignación de gastos Asignación de ingresos Recaudación ingresos & transferencias Transferencias compensatorias Gobierno local1 Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS

  41. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES • Llegado este punto, estamos en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos. • De acuerdo con la experiencia internacional, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales

  42. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales • Características de estos sistemas • Criterios de distribución • Condicionalidad

  43. Transferencias Intergubernamentales Las transferencias son necesarias si, por alguna razón: Los servicios deben ser proporcionados por gobiernos locales que no tienen capacidad fiscal para financiarlas a niveles considerados adecuados. Si hay externalidades asociadas con los servicios en cuestión. En la medida en que existan fuertes diferencias regionales (necesidades y capacidades). 43

  44. Transferencias Intergubernamentales Elementos claves de diseño: Monto a distribuir Fórmula distributiva Condicionalidad 44

  45. Tranferencias Intergubernamentales Determinantes del monto a distribuir: Tres maneras Como una porción fija de los ingresos del gobierno central o algún otra base macro, ej., como porcentaje del PIB. (Distribución primaria) Sobre una base ad hoc, que se determina como cualquier otro gasto presupuestario. Cada año en el presupuesto. En base a una fórmula (como proporción de gastos específicos locales o en relación a algunas características generales de las jurisdicciones receptoras). 45

  46. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados)

  47. Financiamiento de las responsabilidades subnacionales: transferencias intergubernamentales • Repartos entre el gobierno central y gobiernos intermedios (Argentina, Venezuela) • Repartos entre el gobierno central y diferentes niveles de gobierno subnacional (Brasil) • Sistemas que incluyen recursos provenientes de recursos naturales (México, Perú) • Sistemas con excepciones (Municipios con puerto en Honduras) • Reparto horizontal (Chile) • Reparto que incorpora destinos diferentes a los gobiernos subnacionales (Universidades en Bolivia) • Reparto de fondos provenientes del alivio de la deuda (Bolivia)

  48. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN • Coeficientes fijos (Argentina) • Según indicadores generales con diferente grado de complejidad (México, Guatemala, Perú, Honduras) • Según indicadores sectoriales (Colombia) • De transición (Nicaragua, Colombia)

  49. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES: CONDICIONALIDAD • Condicionalidades generales (Bolivia, El Salvador, Uruguay) • Condicionalidades específicas (Brasil, Argentina, Guatemala) • Sistema general de transferencias con uso condicionado (Colombia, México) • Incentivos específico (Fondo Hondureño de Inversión Social, Plan Nacer Argentina)

  50. Gobierno Central Asignación de gastos Asignación de ingresos Recaudación ingresos & transferencias Transferencias compensatorias Gobierno local1 Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS

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