Formulación y control del presupuesto desde la perspectiva alemana

1. Formulación y control del presupuesto desde la perspectiva alemana en consideración del rol del Parlamento y de los gastos de educación

2. Indice • Observación preliminar: estructura federal y sus efectos sobre la constitución financiera • Ingresos: tipos de impuestos, poder fiscal y sistemas de compensación financiera • Gastos: visión general de la estructura del presupuesto federal (nacional) y de un presupuesto de un Estado Federado (regional)(tomando el ejemplo del Estado Libre de Baviera) • Principios de formulación del presupuesto Planificación presupuestaria tomando el ejemplo de los gastos de educación • Al margen: Sistema educativo y gastos de educación en Baviera • Ejecución del presupuesto – Rendición de cuentas y fiscalización • Conclusiones: Desafíos para la política presupuestario y/o planificación financiera en Alemania

3. Constitución financiera de la República Federal de Alemania Como consecuencia de la estructura federal de la República Federal de Alemania, es decir el carácter de Estado de los Estados Federados y/o el derecho de autogestión de los municipios, • el Estado federal • los Estados Federados y • los municipios son autónomos en la planificación de sus gastos y presupuestos. En el marco de sus competencias y los ingresos a su disposición, cada nivel presupuesta sus gastos estableciendo presupuestos propios. Sin embargo, la autonomía tributaria tiene sus límites: Para garantizar la homogeneidad tributaria en el territorio nacional, el Estado federal determina las bases de la recaudación tributaria. Los Estados Federados y municipios tienen pocas competencias en materia de legislación tributaria.

4. Parte 1: Tipos de impuestos, poder fiscal y sistemas de compensación financiera

5. Poder fiscal Para garantizar la autonomía político-financiera de los diferentes niveles (Estado federal, Estados Federados y municipios), estos deben disponer de sus propias fuentes de ingreso. Para la asignación de la recaudación tributaria existen las siguientes opciones sistemáticas: • Sistema separado= cada nivel recauda sus impuestos propios • Sistema común = impuestos comunes son adjudicados porcentualmente a los tres niveles (los llamados impuestos comunes o comunitarios) Sistema vigente en Alemania: Combinación del sistema separado y conjunto = impuestos propios de cada nivel y parte de los impuestos comunes

6. Los impuestos más importantes Recaudación total: 488.4 mil millones de €

7. Distribución del total de ingresos tributarios de 488.4 mil millones de € en el año 2006

8. Mecanismos especiales de compensación y distribución de ingresos Los sistemas alemanes de compensación financiera parten de la idea básica de que gracias a sus ingresos tributarios percibidos, cada nivel debe estar en capacidad de cumplir con sus funciones. Alemania dispone de los siguientes mecanismos de compensación y/o distribución de ingresos: • Distribución del impuesto al valor agregado • Compensación financiera entre Estados Federados • Asignaciones complementarias del Estado federal • A nivel de los Estados Federados: compensación financiera municipal

9. Mecanismos especiales de compensación y distribución de ingresos • Distribución del IVA entre Estado federal, Estados Federados y municipios (Art. 106 III, IV GG). Las partes del IVA correspondientes al Estado federal y los Estados Federados pueden ser determinadas variablemente mediante ley federal. Con ello se quiere asegurar una proporción más o menos equilibrada entre ingresos corrientes y gastos (= tasa de cobertura) entre el Estado federal y los Estados Federados. Parte de los ingresos del IVA correspondientes al Estado federal deben ser transferidos a la Unión Europea. Como consecuencia, aproximadamente el 14% del IVA recaudado es transferido a la UE. • Compensación financiera entre Estados Federados (Art. 107 II GG): Su función es corregir los resultados de la distribución de los ingresos mediante una compensación adecuada entre los Estados Federados con posición financiera fuerte y débil. • Asignaciones complementarias del Estado federal (Art. 107 II 3 GG): Las asignaciones complementarias del Estado federal a favor de los Estados Federados con mala situación financiera sirven de instrumento complementario final para cubrir complementariamente la demanda financiera general de los Estados Federados con pocos ingresos propios. Por esta vía, los Estados Federados orientales reciben asignaciones especiales hasta el año 2019 para cubrir las cargas especiales resultado de la división de Alemania (pacto solidario II/ construcción de Alemania oriental). Como resultado de estos mecanismos de compensación, el poder financiero de los Estados Federados beneficiados sube a por lo menos 95% del promedio del poder financiero de los Estados Federados. • Compensación financiera municipal entre el Estado Federado y sus municipios (Art. 106 VII GG): Los Estados Federados asignan parte de sus ingresos a los municipios. Así se complementan los ingresos tributarios propios de los municipios y se mitigan las distorsiones entre municipios de bajos y altos ingresos.

10. Parte 2: Estructura de los presupuestos del Estado federal, Estados Federados y municipios

11. Estructura de los presupuestos del Estado federal, Estados Federados y municipios La estructura del presupuesto refleja “en cifras“ las funciones y competencias de los diferentes niveles y sus prioridades políticas: • Estado federal: Seguridad social con prioridad en el seguro de pensiones y de desempleo, defensa, asuntos exteriores, vías de transporte, asuntos monetarios, fomento económico • Estados Federados: Educación, es decir sobre todo escuelas y colegios (personal) y universidades (construcción y personal), seguridad interna (policía), fomento cultural y de la vivienda, administración tributaria • Municipios: Servicios básicos (p.ej. construcción de escuelas y colegios, cuidado de niños, transporte público, suministro de agua y energía), prestaciones de ayuda social, fomento de la cultura y administración local (permisos de construcción; tareas de registro)

12. Datos principales del presupuesto del Estado federal de 2008Proyecto del Gobierno – cifras planificadas • Volumen del presupuesto: 283.2 mil millones de € • Variación frente a 2005: + 4,7 % • Autorización de crédito neto: 12. 9 mil millones de € • Intereses: 42.1 mil millones de € (14,9 % del volumen presupuestario) • Inversiones: 24.3 mil millones de € (8,6 % del volumen presupuestario) • Endeudamiento: 902 mil millones de € (31.12.2006)

13. Presupuesto federal 2008 - proyecto gastos principales

14. Presupuesto 2007 del Estado Libre de Baviera Datos principales • Volumen del presupuesto: 36 mil millones de € • Variación frente a 2006: + 2.2 % • Autorización de crédito neto: 0 • Intereses: 1.1 mil millones de € (2.9 % del volumen presupuestario) • Inversiones: 4.6 mil millones de € (12.9 % del volumen presupuestario) • Gastos de personal: 15.4 mil millones de € (43.1 % del volumen presupuestario) • Endeudamiento: 23 mil millones de €

15. Presupuesto del Estado de Baviera 2007:Gastos importantes

16. Parte 3:Planificación presupuestaria

17. Bases legales de la planificación presupuestaria • Constitución del Estado federal (GG-Ley Fundamental) y de los Estados Federados • Leyes, especialmente ley de principios presupuestarios, el reglamento del presupuesto federal y los reglamentos de los presupuestos de los Estados Federados así como la ley de fomento de la estabilidad y del crecimiento de la economía. • Ley de presupuesto anual aprobada por el Parlamento con el presupuesto. • Disposiciones administrativas • Principios presupuestarios

18. Planificación detallada Vinculante por fuerza de la ley Validez uno y/o dos años Fin: Planificación vinculante de los gastos Planificación general Carácter programático no vinculante Elaborado para 5 años y actualizado cada año Fin: Calcular futuros ingresos y gastos Elementos de la planificación financiera Presupuesto Plan financiero

19. Planificación financiera • Basado en el ejercicio presupuestario actual, el plan financiero contiene la planificación a mediano plazo (5 años). • El plan financiero permite ver las prioridades de gasto planificadas por el Gobierno para este plazo y la manera de cómo se piensa financiarles. • Sin embargo, el plan financiero no es vinculante; se actualiza cada año según la situación económica y política cambiante. • Finalmente, la planificación financiera sirve también para la detección temprana de tendencias político-financieras equivocadas y la oportuna toma de contramedidas. • El principal gremio de concertación de la planificación financiera a mediano plazo entre el Estado federal y los Estados Federados es el llamado Consejo de planificación financiera. Es presidido por el Ministro Federal de Finanzas e integrado por el Ministro Federal de Economía, los Ministros de Finanzas de los Estados Federados y cuatro representantes de los municipios. Debido a la autonomía presupuestaria del Estado federal, los Estados Federados y municipios, este gremio sólo puede presentar recomendaciones.

20. Ley de presupuesto y presupuesto • La ley de presupuesto contiene los datos finales (volumen del presupuesto, autorización de crédito) y el marco legal del presupuesto. El presupuesto contiene las cifras de las estimaciones y justificaciones de los ingresos y gastos individuales. • El presupuesto sirve para determinar y cubrir la demanda financiera requerida para poder cumplir las funciones estatales en el período autorizado(función de cobertura de las necesidades). • El presupuesto es la base de la gestión presupuestaria y económica (función legal y de control) • El presupuesto autoriza la administración a realizar gastos y contraer compromisos. • Todos los ingresos y gastos de un nivel deben figurar en el presupuesto. • El presupuesto es aprobado anualmente para un ejercicio presupuestario. • El proyecto de ley de presupuesto y del presupuesto es elaborado por el Gobierno y presentado al Parlamento. • La ley de presupuesto y el presupuesto deben ser enviados al Parlamento a tiempo para poder ser aprobados antes del inicio del próximo ejercicio presupuestario. Hasta la aprobación del presupuesto por parte del Parlamento, la gestión presupuestaria y económica preliminar del Gobierno está sometida a condiciones especiales y limitadas.

22. Ciclo presupuestario • El proyecto de ley de presupuesto y del correspondiente presupuesto es elaborado por el ejecutivo. • El Gobierno presenta su proyecto de presupuesto al Parlamento para que lo debata y apruebe. • El Parlamento debate y aprueba la ley de presupuesto y el presupuesto. Ambos son publicados. • El ejecutivo ejecuta el presupuesto. • Concluido el ejercicio presupuestario, el Ministerio de Finanzas elabora la rendición de cuentas y el informe final. • Los Tribunales de Cuentas fiscalizan la gestión presupuestaria y económica del ejecutivo. • Con base en la rendición de cuentas y las observaciones del informe anual del Tribunal de Cuentas, el Parlamento decide sobre la aprobación de la gestión del Gobierno.

23. Formulación del presupuesto

24. Derecho presupuestario del Parlamento • El presupuesto del Estado es aprobado mediante una ley formal. • El Parlamento tiene la competencia legal amplia y única de decisión y aprobación del presupuesto. • El Parlamento como legislador presupuestario debe tomar la decisión económica fundamental para las áreas centrales de la política durante el período de planificación. Los márgenes de decisión del Gobierno y la administración en la ejecución del presupuesto dependen del marco legal, financiero y político determinado por el legislador presupuestario. • Tomando en cuenta los resultados de la fiscalización sobre la rendición de cuentas sobre los ingresos y gastos del ejercicio presupuestario concluido, el Parlamento decide sobre la aprobación de la gestión del Gobierno.

25. Fases importantes de la formulación del presupuesto

26. Fases importantes de la formulación del presupuesto

27. Fases importantes de la formulación del presupuesto

28. Fases importantes de la formulación del presupuesto

29. Formulación del presupuesto tomando el ejemplo del presupuesto del Estado federal de 2006

30. Formulación del presupuesto tomando el ejemplo del presupuesto del Estado federal de 2006

31. Formulación del presupuesto tomando el ejemplo del Estado federal 2006

32. Principios presupuestarios básicos Principios válidos para todos los niveles: • Principio de unidad y universalidad • Principio de equilibrio presupuestario • Principio de anualidad • Principio de anterioridad • Principios de racionalidad económica y austeridad • Principio de no-afectación • Principio de vencimiento • Separación entre autorizaciones de pago y autorizaciones de obligaciones futuras • Principio bruto • Principio de estimación individual • Principios de veracidad y claridad Caso especial : prohibición de acumulación Válido para el presupuesto federal y los presupuestos de algunos Estados Federados pero no para el presupuesto del Estado de Baviera

33. Principios presupuestarios básicos

34. Principios presupuestarios básicos

35. Principios presupuestarios básicos

36. Estimación de los ingresos:Estimación de los ingresos tributarios • Para tener un pronóstico común y confiable, el Estado federal, los Estados Federados y municipios no realizan estimaciones de ingresos tributarios separadas sino que encargan la tarea a un grupo de trabajo llamado “Arbeitskreis Steuerschätzungen“. • Este grupo de trabajo de estimaciones tributarias es un consejo consultativo del Ministerio Federal de Finanzas. • Está integrado por el Ministerio Federal de Finanzas que lo lidera, el Ministerio Federal de Economía, los seis grandes institutos de investigación económica, la Oficina Federal de Estadísticas, el Banco Central de Alemania, el Consejo de Expertos encargado de analizar el desarrollo macroecnómico así como los Ministerios de Finanzas de los Estados Federados y la Confederación de las asociaciones municipales. • El grupo de trabajo basa sus estimaciones en los datos macroeconómicos del Gobierno federal. • El grupo de trabajo estima los ingresos tributarios con base en las leyes vigentes. Los efectos financieros de cambios previstos del derecho tributario son considerados a parte en la planificación presupuestaria y financiera. • Los integrantes del grupo de trabajo pueden presentar estimaciones propias que se discutirán en el grupo. El grupo discute cada impuesto hasta llegar a un consenso aceptable para todos. • Las estimaciones de los impuestos individuales sirven de base para determinar los ingresos correspondientes del Estado federal, Estados Federados, municipios y la UE. • El grupo de trabajo se reúne dos veces al año: • En mayo para una estimación de ingresos tributarios al mediano plazo de 5 años (año en curso más cuatro años siguientes) • En noviembre para una estimación de ingresos tributarios a corto plazo que sirve sobre todo para actualizar y/o corregir los pronósticos del año en curso y el siguiente año.

37. Estimación de gastosPrincipios • La demanda financiera se calcula con base en los gastos reales del año anterior (véase rendición de cuentas) • Si situaciones especiales en el área afectada o el cambio de las condiciones económico-financieras o legales exigen modificaciones, la demanda financiera debe ser adaptada de manera correspondiente. • Como base se trabaja con la estimación de consecuencias de los Ministerios responsables del gasto previsto. Debido a los principios presupuestarios, el Ministerio tiene la obligación de determinar las bases de la planificación presupuestaria y de gastos a partir de los datos y métodos de evaluación a su disposición cuidando que la información sea lo más fehaciente e informativa posible. • Si el Ministerio no tiene datos referenciales fehacientes para estimar las consecuencias (financieras), debe hacer su propio pronóstico. Para ello, tiene que recopilar la información, hacer estudios y cálculos o contratar a expertos externos.

38. Estructura y sistemática del presupuesto • El presupuesto está dividido en secciones que suelen reflejar el ámbito de un Ministerio. • Dentro de cada sección los ingresos y gastos estimados son clasificados en capítulos según áreas técnicas o entidades. • Al interior del capítulo las partidas individuales se organizan por títulos según el tipo de gasto/ingreso en cuestión.

39. Ley de presupuesto con justificación 01 – Parlamento del Estado Federado 02 – Primer Ministro y Cancillería 03 A – Administración interna general 03 B – Administración de obras públicas 04 – Justicia 05 – Enseñanza, cultura 06 – Finanzas 07 – Economía, infraestructura, transporte y tecnología 08 – Agricultura y silvicultura 10 – Trabajo y orden social, familia y mujeres 11 – Tribunal Superior de Cuentas 12 – Medio ambiente, salud, protección del consumidor 13 – Administración financiera general 15 – Ciencia, investigación y arte Sistemática del presupuestotomando el ejemplo del presupuesto de Baviera

40. Capítulo 01: Capítulo 02: Capítulo 03: Capítulo 04:… Ministerio Estimaciones conjuntas para el área total de la sección Autorizaciones generales Areas técnicas importantes y entidades subordinadas Sistemática del presupuestoEstructuración de las secciones en capítulos

41. Ingresos 0 – Impuestos 1 – Ingresos administrativos 2 – Ingresos de subvenciones (sin inversiones) 3 – Ingresos de subvenciones para inversiones, endeudamiento Gastos 4 – Gastos de personal 5 – Gastos administrativos materiales 6 – Subvenciones (sin inversiones) 7 – Obras 8 – Otras inversiones materiales 9 – Gastos especiales de financiamiento Sistemática del presupuestoSubclasificación en títulos (grupos principales)

42. Sistemática del presupuestoEjemplo: Remuneraciones de los empleados del Ministerio de Finanzas de Baviera Sección 06 – Adm.financiera Grupo 4 – Gastos de personal Capítulo 01 - Ministerio No.de control para asientos

43. Al margen: Sistema educativo y gastos de educación en Baviera

44. Gastos de educación en Alemania • En 1999, el sector público de Alemania gastó 85 mil millones de € para el sistema educativo. Esto corresponde a aprox. 4.3% del PIB y a 1.035 € per cápita. A ello se añaden los gastos privados de educación (1.3 % del PIB) y el aporte del sector económico en el marco de la formación dual. • Este año, el Estado Libre de Baviera gasta 8.4 mil millones de € para educación y ciencia. Entre los gastos pivados cuentan los gastos de universidad introducidos por Baviera en el semestre de invierno 2006/2007. Estos ingresos (aprox. 0.5 mil millones de € por año) se destinarán exclusivamente a las universidades.

45. Formación dual – !éxito total! • Pocos países del mundo cuentan con el sistema de la formación dual. • En este sistema, las empresas y el Estado comparten la formación: la práctica es enseñada en el empresa, los conocimientos teóricos son impartidos en el colegiotécnico. • Este tipo de formación es muy exitoso. Garantiza una formación técnica de alta calidad (técnico especializado) e insiste en la responsabilidad social del sector económico privado.

46. Comparación internacional de gastos públicos de educaciónGastos de 1999 como porcentaje del PIB

47. Sistema educativo en Alemania • Principio: !La educación es competencia de los Estados Federados! En Alemania no es el nivel federal sino el nivel de los Estados Federados que decide sobre el sistema educativo. El Estado federal sólo establece el marco general en el ámbito de las univerisdades y la formación profesional. • Los Estados Federados definen directrices y principios comunes en la Conferencia de Ministros de Cultura. Sin embargo, debido a la categoría de Estado de los Estados Federados, no existen normas vinculantes nacionales.

48. Sistema educativo en Alemania La mayoría de escuelas y colegios en Alemania son estatales (de los Estados Federados) En este caso, los Estados Federados comparten las competencias en materia de educación primaria y secundaria con los municipios: • Los Estados Federados tienen la competencia exclusiva de los asuntos educativos internos: Determinan la orientación y concepción general, emplean a los docentes y realizan la supervisión. • Los municipios se encargan de los asuntos educativos externos: construcción de escuelas y colegios, equipamiento material y administración de los edificios. En Baviera, los municipios reciben subvenciones estatales para la construcción de escuelas y colegios. Además hay escuela privadas y municipales. En estos casos, los municipios o dueños asumen los gastos de personal y de material. Muchas veces, los gastos de personal son subsidiados. Hay un derecho constitucional que permite la creación de centros educativos privados.

49. Diferentes sistemas educativos • La decisión sobre el sistema educativo es un elemento central de la política de los Estados Federados. De ello dependen muchos factores y la orientación de la política educativa y social. Por ello, los sistemas educativos varían considerablemente de un Estado Federado a otro. • En principio existen dos “sistemas“: • Gesamtschule (colegio intetegral) (p.ej. en Berlín y los Estados Federados del norte de Alemania): Se ofrecen todas las carreras de educación primaria y secundaria en un centro. Argumento: igualdad de oportunidades; fortalecimiento de competencias sociales. • Sistema educativo de 3 categorías (en Alemania del sur): Terminada la escuela primaria, los estudiantes pasan a diferentes colegios según sus talentos y rendimiento. Argumento: Fomento según el rendimiento y el talento del estudiante: “Fomentar y exigir a los talentosos sin sobreexigir a los demás“. Baviera trabaja con el sistema de 3 categorías.

50. Sistema educativo en Baviera