Crise économique, incertitude, rigueur et administration publique

Crise économique, incertitude, rigueur et administration publique Une présentation de Alain Dubuc Institut d’administration publique du Grand Montréal Jeudi 29 septembre 2011 Club St-James, Montréal

INTRODUCTIONUn nécessaire retour en arrière • Cette conférence, à la demande de l’IAPGM, porte sur les effets de la situation économique sur l’administration publique, sur l’impact que peut avoir la recherche de l’équilibre budgétaire • En fait, sur les pressions qui s’exercent sur vous dans ce contexte de récession, de reprise et d’incertitude • Dans un premier temps, la réponse à ces questions repose sur une analyse économique. Ce sera le premier volet de ma présentation. • Mais ces effets économiques s’inscrivent dans un contexte social et politique, dont on ne peut pas faire abstraction. Ce sera le deuxième volet de ma présentation

L’ÉCONOMIE MONDIALELa crise de 2008: les origines • On ne peut pas parler de la situation économique d’aujourd’hui et de demain sans revenir sur hier • Nous sommes encore dans le cycle amorcé par la crise économique qui a éclaté en 2008. Ce qui s’est passé alors explique toujours ce qui se passe maintenant et ce qui risque de se passer dans les années à venir. • Une récession et une crise financière majeure, amorcées aux Etats-Unis, qui ont déclenché une vague mondiale. • Des causes multiples: sur-endettement, déréglementation débridée, déséquilibres commercial américain, création de bulle, secteur financier mal contrôlé, sans oublier le rôle d’accélérateur de la mondialisation

L’ÉCONOMIE MONDIALELa crise de 2008: les impacts budgétaires • Cette récession mondiale a forcé les pays à déployer des mesures keynésiennes de stimulation de l’économie -travaux publics, réductions d’impôt- soutenues par des politiques monétaires expansionnistes • Une action musclée, rapide, et concertée dont les résultats ont été positifs: un retour à la croissance dans la plupart des pays • Une conséquence évidente. Une augmentation très importante des déficits, amplifiée par la baisse de revenus causée par la récession, et un gonflement de la dette

L’ÉCONOMIE MONDIALELa crise de 2008: les conséquences douloureuses • Quand les pays ont retrouvé le chemin de la croissance, en général en 2010, ils ont été confrontés à un choix difficile • Comment revenir à une situation budgétaire saine sans compromettre la reprise. Une question encore au cœur des réflexions du FMI, des instances internationales • Une question unique, mais des réponses multiples, en fonction de la nature de la reprise de chaque pays, mais aussi du degré de déséquilibre de ses finances publiques et donc de l’urgence du redressement

L’ÉCONOMIE MONDIALELe deuxième acte • Mais on a eu tendance à confondre crise et récession. Que la fin de la récession marquait la fin de la crise et le retour au « business as usual ». • Une récession forte, de nature financière, comme celle-là, s’apparente à une pneumonie. Une guérison rapide mais une convalescence longue. • La crise a révélé et amplifié des failles plus importantes, comme les faiblesses structurelles de l’économie américaine, ou la fragilité de certains États, que la récession a propulsés vers la faillite. Ou encore la persistance des pratiques spéculatives qui transforment les problèmes en catastrophe

L’ÉCONOMIE MONDIALELe facteur politique • Ces problèmes réels, considérables, ont été amplifiés par des facteurs de nature politique • La difficulté des États à contrôler le secteur financier et à stabiliser les institutions financières (accord de Bâle) • L’ impasse politique américaine, et le braquage idéologique, qui compromet à la fois la relance et l’établissement des finances publiques • L’ impasse politique de l’Europe, incapable de se doter fdes outils qu’exige une monnaie unique. D’où la Grèce.

L’ÉCONOMIE MONDIALEVers une autre récession? • Tout cela donne le tableau suivant: impasse des deux grands joueurs occidentaux, doutes sur la reprise américaine, sur la pérennité de la monnaie européenne, sur toile de fond de spéculation et de panique des marchés • Résultat: une croissance plus lente que prévu et on ne peut pas d’écarter le risque d’une seconde récession. Nous en sommes là. Un contexte mondial très inquiétant. • Mais surtout, des transformations profondes, un changement dès règles du jeu et des rapports de forces. Un changement de paradigme. Ce ne sera plus comme avant. Le retour à la normale n’arrivera jamais.

L’ÉCONOMIE CANADIENNEUn pays béni des dieux • Le Canada a été le pays industrialisé le moins touché par la crise • Une récession aussi forte qu’aux États-Unis, mais courte, moins importante que les deux précédentes de 1981 et 1991, moins coûteuse en pertes d’emploi. • Une reprise plus rapide qu’ailleurs, retour au niveau antérieur, récupération des emplois perdus • Un succès d’autant plus étonnant qu’il contredit l’adage voulant que nous soyons tributaires des chocs venant de notre voisins du sud

L’ÉCONOMIE CANADIENNELa recette du succès • Un succès remarquable, qui n’est pas dû aux politiques de relance, lancées avec réticence, et similaires à celles des autres pays industrialisées • Une conjugaison de facteurs: un système financier plus stable, l’absence de bulles, une diversification économique en termes de production et de débouchés, une marge de manœuvre fiscale, un fédéralisme fiscal qui a fonctionné

L’ÉCONOMIE CANADIENNE Le miracle québécois • Le cas du Québec encore plus spectaculaire. Une récession parmi les moins fortes au Canada. Une sortie de crise rapide, un taux de chômage maintenant inférieur à celui de l’Ontario et des USA. Un miracle plutôt qu’un modèle • Une structure industrielle moins vulnérable, aéronautique vs automobile, ressources, baisse providentielle du dollar au creux de la récession qui a aidé le manufacturier • Mais surtout, le hasard: un vaste programme d’infrastructures, prévu avant la crise • Et la médiocrité: le Québec, qui n’a pas connu de « boom », n’est pas tombé de haut!

L’ÉCONOMIE CANADIENNELe contrecoups • Si nous avons bien résisté au premier choc, nous ne sommes pas sortis du bois • La récession a laissé des traces. Des impacts régionaux inégaux. Les effets négatifs d’un dollar fort. Un clivage est-ouest et une économie à deux vitesses • Et maintenant une situation internationale préoccupante. Combien de temps le Canada peut-il prospérer sans l’apport de son principal partenaire? • Au mieux, une croissance plus lente. Au milieu, les contrecoups d’une récession qui frappe aux USA. Au pire, l’épée de Damoclès d’une récession.

L’ÉCONOMIE CANADIENNELe défi des finances publiques • Quel est l’effet de ce contexte sur les finances publiques? • Aux deux niveaux de gouvernement, dans le jeu d’équilibre entre relance et rigueur, on a choisi la rigueur • Au niveau fédéral, en raison de la vigueur de la reprise, un plan de retour à l’équilibre budgétaire en cinq ans • Au niveau québécois, une récession faible, mais un impact budgétaire important, en raison de l’état déjà fragile des finances publiques. Retour à l’équilibre en quatre ans.

L’ÉCONOMIE CANADIENNEUne détérioration budgétaire inévitable • Le contexte économique mondial rendra le retour à l’équilibre plus difficile, soit parce qu’on devra déployer des politiques de stimulation, soit parce que la contribution des revenus au redressement sera moindre. • Dans tous les cas de figure, les déficits seront plus difficiles à éliminer • Des défis plus grands pour les administrations publiques • Ces défis, je vais les aborder en traitant de dix points, des mythes ou des obstacles qui entourent le défi des finances publiques

1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE • Le premier mythe, c’est de voir la période d’austérité actuelle comme un mauvais moment à passer, qu’un jour, les choses reviendront à la normale. • La crise a affecté les finances publiques depuis 2009. On en surmontera les effets en 2014 ou 2015, au mieux. Cinq ou six ans • Probablement plus à cause de la faiblesse de la relance. Et plus encore si l’économie ne se rétablit pas. • On découvre en outre qu’une bonne partie du déficit provoqué par la récession n’est pas conjoncturel. Il est structurel, et ne disparaît pas avec la reprise

1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE • À cela s’ajoutent des besoins nouveaux: transports en commun, garderies, assurance-médicaments dans le ROC, soins de longue durée • D’autres pressions s’exercent sur les dépenses, notamment la démographie, les pressions sur le système de santé. • Au Canada, un contexte politique qui ajoute des pressions. Le transfert de richesse interprovincial sera plus difficile. Le gouvernement conservateur souhaite repenser le rôle du gouvernement central. Un retour à une période de surplus récurrents est peu plausible.

1- LE MYTHE DU RETOUR A LA NORMALE • Au Québec, les finances publiques étaient déjà très vulnérables. Un endettement élevé. Des pressions démographiques plus fortes qu’au ROC. • L’élimination du déficit ne ramènera pas une situation de stabilité. Le croissance naturelle des dépenses restera nettement supérieure à la croissance de la richesse • Des finances publiques non soutenables, selon le Bureau du budget. Une situation permanente de crise, de choix déchirants, d’interventions d’urgence. La normale, ce sera l’austérité

2-LE DOGME DU DEFICIT ZÉRO • Le contexte financier serait moins brutal s’il n’y avait pas au Canada une volonté des gouvernements de revenir le plus vite possible à l’équilibre budgétaire. • Au Canada, d’un déficit de 55,6 milliards en 2009-2010 à zéro en 14-15. Cinq ans. Au Québec, de 4,2 milliards en 2010-11 à zéro en 3-14. 4 ans • Un consensus fort, même le NPD. Devenu un élément de l’identité canadienne. Le traumatisme des années 80, et le succès lors de la récession. • Le seul critère objectif, clair, gérable politiquement, qui impose une obligation de résultat. C’est là pour rester. Tant mieux!

3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE L’ÉTAT • Une tendance à décrire les efforts d’assainissement comme une réduction de l’administration publique. Cela ne se vérifie pas. • Le poids de l’État est relativement stable depuis le déficit zéro de la fin des années 90. Les efforts actuels ne font que ramener les dépenses de programme par rapport au PIB aux niveaux de 2008, avant la crise. • La volonté des gouvernements de réduire l’État émoussée par une récession où les gouvernements interventionnistes ont bien fait

3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE L’ÉTAT • Même les conservateurs canadiens, en principe partisans d’un gouvernement central allégé, ont envoyé des signaux contraires: utilisation du surplus, dépenses importantes en défense ou en sécurité • Le problème n’est pas là. On n’assiste pas à une remise en cause de l’administration publique mais à un changement de culture. Et un redéploiement vers d’autres priorités. Pas couper, déplacer. La santé, la sécurité. • Avec un effet considérable sur les postes de dépenses qui ont cessé d’être prioritaires

3-LE MYTHE DE LA TAILLE DE L’ÉTAT • Pas de loi économique pour définir une taille optimale pour l’État, pas de corrélation entre le poids de l’État, le fardeau fiscal, la performance économique • Mais une contrainte économique. Ces ressources publiques sont-elles bien dépensées, bien gérées, sans effets pervers. • Une contrainte politique. Un État plus présent exige des ressources plus importantes. Y a-t-il une assiette fiscale, et y a-t-il une tolérance fiscale, comme en Scandinavie • Une contrainte sociale. Nous ne sommes pas des Suédois, nos voisins ne sotn pas des Danois et des Finlandais.

4-LE MYTHE DU GRAS TRANS • Pour rétablir l’équilibre, et effectuer des compressions importantes, on peut s’attaquer au gras, les des dépenses inutiles dont l’élimination sera invisible et indolore. • Il existe du gaspillage, des bêtises. Mais après vingt ans de dégraissage, les masses adipeuses sont rares. • Un espoir irréaliste quand on regarde la structure des dépenses publiques où le poids des ministères et des machines administratives est modeste dans l’ensemble • Le résultat, des batailles futiles, comme l’utilisation des avions gouvernementaux.

4-LE MYTHE DU GRAS TRANS • Un sous-produit de la même culture, à Québec, consiste à opposer les efforts exigés des citoyens à ceux que s’impose le gouvernement, « faire le ménage dans sa propre cour » • Implique implicitement que les activités gouvernementales ont quelque chose d’inutile et que ces compressions ne pénalisent que les politiciens et les bureaucrates • Les compressions administratives ont elles aussi un impact, y compris sur les services et les citoyens • Des exemples, les retraites en santé, où la diminution des ingénieurs au MTQ

5-LE MYTHE DE L’ACCOUCHEMENT SANS DOULEUR • Tout cela mène à un autre mythe, qui est corollaire du précédent, celui de l’accouchement sans douleur, qu’il est possible de réduire le niveau de dépenses sans conséquences. C’est très rare • Des effets économiques et des victimes. • Même les programmes inutiles ont des bénéficiaires et des gestionnaires honnêtes, qui seront affectés • Les compressions modifient les habitudes, introduisent des risques, et font parfois des victimes, imposent des choix

6-LE MYTHE DE LA SAGESSE POPULAIRE • En principe, des efforts de rigueur imposent des choix, que, dans une démocratie, il faudrait soumettre aux électeurs. • C’est impossible. Une période de crise de confiance, méfiance des politiciens et des élites, des détenteurs de savoir, désir de contrôle direct, le populisme • Le populisme, fonctionnel en période d’abondance, mène à un cul de sac en période de sacrifices et de choix, • Que veulent les gens? Moins d’impôt, du moins pour eux. De la rigueur, mais un maintien des services dont ils bénéficient. Le syndrôme pas dans ma poche

7-LE MYTHE DE LA RATIONNALITÉ POLITIQUE • Le populisme ne mène pas à des choix optimaux. Amplifie les calculs politiques. Exemple de la baisse de la TPS • Une logique qui ne favorise pas le pari de la franchise pour les politiciens. Exemple, le silence des conservateurs sur leurs compressions en campagne. • Une dynamique renforcée par les distorsions des débats publics

7-LE MYTHE DE LA RATIONNALITÉ POLITIQUE • L’austérité force les décideurs politiques à faire des choix et des arbitrages. Déplacement du débat, affaiblissement des parlements, rôle croissant des groupes de pression • Des opposants ou des victimes d’une décision plus motivés et visibles que les bénéficiaires. Le rôle d’accélérateur des médias • Impossibilité de faire la balance des avantages et des inconvénients • Les choix par médias interposés

8- LE POIDS DE L’INERTIE • Le coût social et politique de changer les choses, l’exemple de la SAQ. Réserver ses munitions • L’échec de la réingénierie, en partie interne • La résistance aux réformes par les forces corporatistes, en santé ou en éducation, notamment • Les pressions du monde syndical, par exemple contre les PPP, la fonction publique elle-même, le corporatisme les appareils et organismes

9- COUPER, OU BIEN DEPENSER? • Impasse? Décourageant? Oui et non. On réussit à réduire le déficit. La revue des programmes donne des résultats, il y a des bêtises et du gaspillage à éliminer • Mais foncièrement, des limites aux coupures, en termes d’effets négatifs et en termes d’impacts recherchés • Poser la question des coûts d’option, qu’est ce qu’on peut faire de mieux avec les dollars que les citoyens confient. Pas un calcul de retombées. Atteinte des résultats, et meilleur choix. Un test qui compromettrait le bill Omnibus

9- COUPER OU BIEN DEPENSER • Poser la question à l’envers. Bien dépenser au lieu de couper. Un potentiel de résultats considérable. • Un exemple, le dossier des travaux publics à Québec. Des problèmes structurels profonds dans le processus d’octrois de contrats. Mise en place de mécanismes de surveillance, de réduction des conflits d’intérêt, introduction du jeu de la concurrence, peut dégager des sommes considérables

9- COUPER OU BIEN DEPENSER • Le dossier de la santé, moins pour réduire le niveau des dépenses, en raison des besoin, que de satisfaire la la pression des besoins et de la demande, pour éviter l’explosion • Le frein de la loi canadienne de la santé qui exclut la participation financière des patients, qui existe partout en occident • Introduction d’activités privées, comme soupape de sécurité, mais surtout pour introduire des éléments d’émulation et de concurrence pour favoriser l’innovation

9- COUPER OU BIEN DEPENSER • L’émulation par l’allocation des ressources, l’argent qui suit le patient dans le financement des hôpitaux pour favoriser l’initiative et récompenser le succès • Le passage du lourd au léger, du curatif vers le préventif, de l’institutionnalisation vers les soins à domicile, de la pratique médicale vers la délégation, pour mieux déployer la première ligne et contrer les pénuries • Une stratégie logique, moins coûteuse, que l’on ne fait pas. Complexité, lenteur du processus, contraintes politiques, résistances, des citoyens, des groupes de pression

10- CRÉER DE LA RICHESSE • Pour terminer sur une note positive • Le retour à l’équilibre peut également se faire à travers une augmentation des revenus favorisés par la croissance • Un niveau de vie supérieur procure des revenus accrus et permet de dégager une marge de manœuvre • La meilleure façon de réduire un déficit reste la création de richesse

Crise économique, incertitude, rigueur et administration publique