Accoglienza e Diritto di Asilo

1. Accoglienza e Diritto di Asilo Diritto di asilo. Presentazione a cura della dott.ssa Enza Papa Il quadro normativo vigente in materia di diritto di asilo e il sistema di accoglienza per: Richiedenti Asilo, Rifugiati e beneficiari di Protezione Umanitaria

2. Immigrazione e Asilo Che differenza c’è fra rifugiato ed immigrato? l’immigrato lascia liberamente il proprio paese per cercare nuove e migliori opportunità di lavoro altrove; il rifugiato non si sposta per libera scelta, maè costretto ad abbandonare il proprio paese per sfuggire a gravi persecuzioni e violenze.

3. Glossario Colui che decide volontariamente di lasciare il proprio paese per stabilirsi, temporaneamente o permanentemente, in un altro Stato. Migrante Colui che chiede la protezione di un Paese diverso da quello di origine ed è in attesa del riconoscimento dello status. Richiedente asilo Colui al quale è stato riconosciuto l’asilo, cioè la protezione dallo Stato al quale ha inoltrato la sua richiesta. Rifugiato

4. I Richiedenti asilo sono figure giuridicamente diverse dagli immigrati stranieri che arrivano in Italia per motivi di lavoro, studio e/o ricongiungimento familiare. Ciò che spinge a spostarsi in un altro Paese non è una libera scelta, ma, piuttosto, la mancanza di ogni scelta. Immigrazione volontaria = interesse legittimo Immigrazione non volontaria = diritto soggettivo

5. Il quadro normativo sul diritto di asilo Il quadro normativo che regola la materia del diritto di asilo, che è diverso da quello che regola la materia dell’immigrazione, è complesso e articolato: si compone di atti relativi alla legislazione internazionale, a quella europea e a quella prodotta dai singoli Stati.

6. La legislazione internazionale: Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo Adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, è il primo documento che sancisce, a livello mondiale, i diritti fondamentali degli individui. 1948 Ogni individuo ha diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni. Art. 14

7. La Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato 1951 E’ il primo documento in cui viene regolato il sistema legale internazionale per quanto concerne l’assistenza a coloro i quali sono costretti ad abbandonare la propria terra. Prima definizione del termine “rifugiato”. “E’ rifugiato colui che, temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trovi fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non possa o, a causa di tale timore, non voglia avvalersi della protezione di detto Stato”. Art. 1

8. I requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato In base alla definizione dell’art. 1, possono essere evidenziati 4 requisiti essenziali: • La fuga dal proprio Paese. Il rifugiato - per essere riconosciuto tale - deve trovarsi fuori del suo Paese di origine 2) Il fondato timore di persecuzione. Il timore di persecuzione deve essere reale, ma soprattutto deve trattarsi di persecuzione rivolta in modo diretto alla persona che richiede asilo. Deve trattarsi di persecuzione a titolo individuale e non generalizzata. 3) Motivi specifici di persecuzione.La persecuzione, temuta o subita, deve essere operata in ragione di uno dei motivi indicati dallo stesso articolo 1 della stessa convenzione. 4) L'impossibilità di avvalersi della protezione del proprio paese di origine. Il richiedente asilo deve trovarsi nella condizione di non potere, né volere rivolgersi alle autorità del suo paese. Questo perché il cosiddetto agente di persecuzione (chi perseguita), può essere direttamente il governo del paese oppure altro soggetto da questi tollerato o non contrastato.

9. La persecuzione La Convenzione di Ginevra non contiene una definizione del termine “persecuzione”. Secondo l’interpretazione dominante, si può dedurre che ogni minaccia alla vita o alla libertà per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza ad un determinato gruppo sociale, costituisce persecuzione.

10. I principi della Convenzione Tra i principali obiettivi della Convenzione c’è anche quello di definire degli strumenti atti a garantire l’effettiva tutela dei diritti dei rifugiati nei territori dei Paesi di asilo. Nello specifico la Convenzione: vieta di sanzionare l’ingresso ed il soggiorno irregolare dei rifugiati (art. 31); Afferma il principio di non refoulement, (non respingimento) secondo il quale nessuno Stato può espellere in nessun modo un rifugiato verso un territorio dove la sua vita e la sua libertà potrebbero essere minacciate (art. 33).

11. Diritti Protezione legale; Assistenza sociale e sanitaria; Diritto al lavoro e all’istruzione; Diritti civili, economici e sociali; Doveri Obbligo di rispettare le leggi e i regolamenti del Paese di asilo Diritti e doveri dei rifugiati

12. Limiti della Convenzione di Ginevra Due ordini di restrizione nell’ambito dell’applicazione della Convezione: riserva temporale Esclusione della protezione per fatti accaduti dopo il 1951; riserva geografica da applicare solo ai rifugiati Europei. La Convenzione di Ginevra è stata ratificata dall’Italia con la Legge n. 722 del 1954 che ha introdotto entrambe le limitazioni. 1967: Il protocollo di New York Superamento delle due riserve.

13. La Convenzione di Ginevra e il Protocollo di New York sono ritenuti i due pilastri normativi, a livello internazionale, sui diritti dei rifugiati. Sono gli strumenti fondamentali in base ai quali gli Stati firmatari garantiscono la loro protezione alle persone che chiedono lo status di rifugiato. Rappresentano gli strumenti essenziali da cui prende le mosse l’attività dell’ACNUR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, con sede a Ginevra, istituita nel 1951 e finalizzata alla protezione dei rifugiati sul piano internazionale.

14. La normativa comunitaria A livello comunitario si è intrapreso da diversi anni un processo di armonizzazione delle politiche in materia di immigrazione e soprattutto di asilo. 1990: Convenzione di Schengen Abolizione dei controlli alle frontiere interne dello spazio comunitario e potenziamento dei confini esterni. Regole comuni in materia di attraversamento delle frontiere esterne e per le richiesete di asilo. Regime comune per il rilascio di visti di ingresso e del controllo alle frontiere. 1990: Convenzione di Dublino Determina lo Stato responsabile per l’esame di una richiesta di asilo. Obiettivo: evitare le domande di asilo multiple, cioè presentate in più Stati

15. Regolamento Dublino II e Sistema Eurodac 2002: la Convenzione diventa Regolamento in base al quale viene stabilito il “principio di autorizzazione”, ovvero la responsabilità dello Stato competente. In genere è quello che ha precedentemente concesso un visto di ingresso. 2003: Sistema EURODAC Obbliga gli Stati membri a rilevare le impronte digitali di tutti i richiedenti asilo, nonché di tutti gli stranieri irregolari ed a trasmettere i dati ad una banca dati centrale. In base al sistema EURODAC vengono disposti i traferimenti dei richiedenti asilo allo Stato competente.

16. CEAS: Sitema Comunitario Asilo 1999: Trattato di Amsterdam e il Consiglio Europeo di Tampere I° fase regime comunitario europeo A partire dal Trattato di Amsterdam, l’Unione Europea si è impegnata a raggiungere l’obiettivo di una politica comune nel campo dell’asilo. Periodo conclusivo della prima fase: 2004 periodo transitorio prima della integrale armonizzazione delle procedure comunitarie.

17. I° Fase: 4 strumenti giuridici: Regolamento N. 343/2003 (Regolamento Dublino) 2) Direttiva Accoglienza, N. 9/2003 (Recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo nei Paesi Membri) in merito all’accoglienza e assistenza sanitaria. Introduce, per la prima volta, l’istituto del trattenimento dei R.A. 3) Direttiva Qualifiche N. 83/2004 Introduce elementi di novità, quali il richiamo ad “agenti non statali di persecuzione” e alla persecuzione fondata sull’identità di genere e sull’orientamento sessuale, come fattori caratterizzanti l’appartenenza ad un determinato gruppo sociale 4) Direttiva procedure N. 85/2005, per il riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato II° fase entro il 2010: procedura unica comunitaria di asilo

18. Il diritto di asilo in Italia “Lo straniero al quale sia impedito l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. Art. 10 Cost. Comma 3° A tutt’oggi non esiste ancora in Italia una legge organica sul diritto di asilo. Ciononostante diverse sentenze della Corte di Cassazione hanno stabilito che il diritto di asilo sancito dalla Costituzione si configura come un diritto soggettivo e non come mero interesse legittimo, da riconoscere al cittadino straniero, anche in mancanza di leggi ordinarie che diano attuazione al principio costituzionale.

19. Costituzione Italiana Art. 10 co. 3° Impedimento dell’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione • Istanza di asilo al Tribunale Civile Convenzione di Ginevra Status di rifugiato Fondato timore di persecuzione a causa della razza, religione, opinione politica, appartenenza ad un determinato gruppo politico. • Istanza di asilo presso la Commissione competente Asilo costituzionale e status di rifugiato Sono diversi i presupposti per il riconoscimento dell’asilo allo straniero. In base alla nostra Costituzione è la sussistenza di un impedimento nel Paese di origine all’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione stessa. In base alla Convenzione di Ginevra, il presupposto, invece, è il fondato timore di persecuzione. Sono diversi gli organi competenti per il riconoscimento dello status.

20. La situazione italiana Nonostante la sua cruciale importanza, il tema del diritto di asilo è stato trattato sempre in maniera residuale all’interno delle leggi nazionali dedicate all’immigrazione, e solo a partire dal 1990, con la c. d. legge Martelli (L. 39/1990): “Norme urgenti in materia di asilo politico, d’ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato”. Superamento delle due riserve (temporale e geografica) Regola il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra e introduce, per la prima volta nell’ordinamento interno, una procedura di accesso all’asilo. Non fa alcun riferimento al diritto costituzionale di asilo. Art. 1

21. La procedura di asilo • Per procedura di asilo si intende la sequenza di passaggi burocratici che inizia nel momento in cui il cittadino straniero presenta ladomanda di asilo e si conclude con l'emanazione di un provvedimento definitivo in merito al riconoscimento o meno dello status di rifugiato. • il richiedente deve presentare una istanza motivata alla polizia di frontiera o alla Questura del luogo di arrivo. • Il questore territorialmente competente rilascia un permesso di soggiorno temporaneo valido fino alla definizione della procedura di riconoscimento. •  La procedura ha termine con l’audizione del richiedente asilo presso un organo competente per il riconoscimento dello status di rifugiato.

22. La Commissione competente per il riconoscimento dello status di rifugiato La domanda di asilo viene esaminata da un organo ad hoc, competente per la valutazione delle richieste di asilo, introdotto dalla legge Martelli: La Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, con sede a Roma, nel corso di un’audizione personale durante la quale il richiedente racconta, in presenza di un interprete, la sua storia personale e i motivi della persecuzione subita.

23. L’esito della Commissione La Commissione può adottare tre tipi di decisione: Riconoscere lo status di rifugiato; 2) Negare lo status di rifugiato, ma riconoscere la protezione umanitaria; 3) Negare lo status di rifugiato e anche la protezione umanitaria. La Legge martelli prevede la possibilità di presentare un ricorso al TAR contro la decisione negativa della Commissione, entro 30 giorni, ammettendo la sospensione di un provvedimento di espulsione a seguito del rigetto della domanda di asilo.

24. Riconoscimento status di rifugiato La Commissione emette il certificato di riconoscimento dello status di rifugiato; La Questura rilascia un permesso di soggiorno per “asilo”, della validità di due anni; Il rifugiato può richiedere la cittadinanza dopo 5 anni dal riconoscimento dello status;

25. 2) Diniego con concessione di protezione umanitaria La Commissione non riconosce lo status di rifugiato, ma concede la protezione umanitaria. E’ il caso di chi non teme una persecuzione individuale, come sancito dalla Conv. di Ginevra, ma non può fare rientro nel Paese di origine a causa del pericolo per la propria vita a causa di situazioni di conflitto e violenza generalizzata. Anche se una persona non viene riconosciuta rifugiata, va applicato il principio di non refoulement, previsto dall’art. 19 T.U. sull’immigrazione. La Questura notifica il diniego della Commissione e rilascia un permesso di soggiorno per motivi umanitari della durata di 1 anno. Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari può svolgere attività lavorativa; Il titolare del p.d.s. per motivi umanitari può richiedere la cittadinanaza dopo 10 anni di permanenza.

26. 3)Diniego con espulsione Se la Commissione decide di non riconoscere lo status di rifugiato e ritiene che non sussistano esigenze di protezione umanitaria: La Questura notifica la decisione negativa della Commissione; Viene ritirato il p.d.s. temporaneo per richiesta asilo e alla persona viene intimato di lasciare il territorio entro 15 giorni; se entro 15 giorni dalla notifica dell’intimazione la persona non lascia il territorio, può essere emesso nei suoi confronti un decreto di espulsione prefettizio; il decreto di espulsione vieta alla persona espulsa di rientrare in Italia e nei paesi Schengen per un periodo di 10 anni.

27. La procedura di asilo introdotta dalla Legge Mrtelli è rimasta in vigore per circa 15 anni, dal 1990 al 2005. Domande di asilo presentate in Italia dal 1990 al 2004: 165.564 Richieste di asilo inoltrate alla Clmmissione Centrale 125.604 Richieste esaminate 10.861 decisioni positive 97.489 decisioni negative 7.438 dinieghi per irreperibilità del richiedente

28. Richiesta di asilo ex art. 10, comma 3 della Costituzione italiana L’istanza di richiesta di asilo costituzionale viene inoltrata al Tribunale Civile e non alla Commissione per il riconoscimento dello status di rifugiato. Non sono stabiliti né i tempi né le modalità di rilascio del permesso di soggiorno, nonché i diritti e i doveri di chi ottiene il riconoscimento.

29. Modifiche alla procedura di asilo La procedura di asilo introdotta dalla legge n. 39/1990 è stata modificata dalla legge 189/2002, la c.d. Bossi/Fini. Tra le principali novità, la legge prevede: L’istituzione di 7 Commissioni Territoriali competenti per il riconoscimento dello status di rifugiato; L’introduzione di due procedure di asilo: una procedura ordinaria e una procedura semplificata; 3) Il trattenimento dei richiedenti asilo in apposite strutture: i Centri di Identificazione

30. Le Commissioni Territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato Migliaia di richieste di asilo ferme preso la Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato. Un’attesa di convocazione di circa 1 anno/1 anno e mezzo. Istituzione di 7 Commissioni Territoriali composte da un Prefetto, un funzionario della Pubblica Sicurezza, un rappresentante degli Enti locali ed uno dell’ACNUR, con sedi a: 1) Gorizia (Friuli Venezia Giulia, Veneto e Trentino Alto Adige); 2) Milano (Lombardia, Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia Romagna): 3) Roma (Lazio, Campania, Abruzzo, Molise, Sardegna, Toscana, Marche, Umbria); 4) Foggia (Puglia); 5) Siracusa (Sicilia); 6) Trapani (Sicilia); 7) Krotone (Calabria, Basilicata).

31. Centri di Identificazione per Richiedenti asilo Per la prima volta nell’ordinamento italiano viene introdotto l’istituto del trattenimento dei richiedenti asilo in apposite strutture, geograficamente coincidenti con le Commissioni Territoriali. Il trattenimento può essere disposto quando il richiedente asilo abbia eluso i controlli o quando sia entrato “irregolarmente”. Si calcola che circa il 90% dei richiedenti asilo arriva irregolarmente. Cioè, quasi la totalità dei casi. Il richiedente non può allontanarsi senza autorizzazione da parte della Prefettura, pena la revoca dello status di richiedente asilo.

32. Ricorso avverso decisione negativa La Legge Bossi/Fini stabilisce che un ricorso contro il parere negativo da parte della Commissione Territoriale competente non sospende l’espulsione del richiedente, il quale può proporre ricorso dal Paese di origine!

33. Accoglienza e diritto di asilo L’offerta di accoglienza e di assistenza ai richiedenti asilo, rifugiati e beneficiari di protezione umanitaria, in mancanza di una legge nazionale specifica in materia di asilo, è stata per tanti anni inesistente. Pesanti conseguenze sull’esclusione sociale di migliaia di persone che spesso hanno come unica prospettiva la fuga verso altri Paesi europei, che hanno da decenni istituito sistemi di accoglienza adeguati per coloro in cerca di protezione.

34. Azione comune Nasce il progetto “Azione Comune”; La prima vera esperienza di rete di accoglienza nazionale, sperimentata in seguito all’emergenza kosovo. Ideata dal mondo dell’associazionismo e del volontariato in collaborazione con enti locali; Finanziato dall’UE e dal Ministero degli Interni; Assistenza a circa 1000 persone; Rifinanziato anche nel 2000 e rivolto anche a persone provenienti da altre aree del mondo; 1999

35. Il progetto Azione Comune ha rappresentato il primo tentativo sperimentale di organizzare una rete di accoglienza e assistenza per RARU, con alcuni “rudimentali” strumenti comuni: creazione di una banca dati; servizi di consulenza e orientamento comuni; percorsi di inserimento sociale; Ambiti di intervento: segretariato sociale (rapporti con questure, ASL, prefetture, etc…); inserimento scolastico per i minori; corsi di alfabetizzazione della lingua italiana per adulti; consulenza legale e tutela dei diritti della persona. Idea di accoglienza: un’accoglienza decentrata (strutture medio piccole); non mera assistenza, ma servizi mirati all’autosufficienza.

36. Azione Comune •  10 Regioni coinvolte; • 26 centri di accoglienza;  Più di 1000 beneficiari; • Il modello sperimentato con Azione Comune è stato riconosciuto da tutti come una “buona prassi” nel campo dell’accoglienza ed ha fatto da punto di riferimento per la progettazione nazionale; • Ha evidenziato la necessità di un sistema di accoglienza integrato e in rete, che permetta di: • uscire dalla logica dell’emergenza; • Attraverso il coinvolgimento: • degli enti pubblici, delle amministrazioni locali, dell’associazionismo e del volontariato sociale.

37. Il Programma Nazionale Asilo Nel 2001 nasce il PNA: un “Progetto Pilota” mirato alla costituzione e alla gestione di un sistema nazionale di accoglienza, assistenza e protezione in favore di RARU, decentrato e diffuso a livello nazionale. Protocollo di intesa siglato da: ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani); ACNUR (Alto Commissariato delle N.U. per i rifugiati); Ministero degli Interni Finanziato con fondi straordinari dell’8 x1000 e con FER (Fondo Europeo per i Rifugiati) È stato avviato con un bando pubblico rivolto ai Comuni.

38. Organizzazione del PNA • Segreteria Centrale, con sede a Roma: • supporto tecnico ai progetti territoriali; • messa in rete dei progetti; • gestione di una banca dati nazionale; • - verifica del funzionamento del PNA e dei singoli progetti Il sistema di accoglienza del PNA funziona con le seguenti modalità: i RARU vengono individuati sul territorio o nelle aree di frontiera la segreteria orienta le persone verso i centri territoriali i RARU risiedono nei centri per un periodo di circa 6 mesi durante I quali vanno individuati dei percorsi di integrazione autonoma nel territorio.

39. Le attività del PNA In ciascuno degli ambiti territoriali sono state avviate le seguenti attività: accoglienza; orientamento sociale; informazione e sostegno legale. Accoglienza Vitto, alloggio, assistenza sociosanitaria. Inserimento scolastico dei minori; alfabetizzazione lingua italiana per adulti; percorsi di inserimento lavorativo. Orientamento sociale Supporto nellapresentazione della domanda di asilo; Redazione del dossier per l’audizione presso la Commissione; Diritti e doveri dei RARU. Assistenza legale

40. SPRAR: Sistema Nazionale di Protezione e Tutela di RARU La L. 189/2002, (legge Bossi Fini), ha riconosciuto le iniziative avviate sul territorio con il PNA. L’art 32, 1-sexies, di modifica all’art. 1 della legge 39/90 istituisce Il Sistema Nazionale di Protezione e Tutela dei RARU; (evoluzione in chiave più organica ed istituzionale del PNA) L’art. 32, 1- septies, istituisce: Il fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo. Lo SPRAR è un sistema pubblico per la tutela, l’accoglienza e l’integrazione di RARU, diffuso su tutto il territorio nazionale, attraverso una rete di progetti che fanno capo agli Enti locali.

41. Dati 2006 SPRAR 2006 95 Comuni; 102 progetti territoriali; 2428 posti di accoglienza; Calabria: 5 progetti territoriali Cosenza (25 posti); Crotone (20 posti); Isola Capo Rizzuto (25 posti); Badolato; (15 posti); Riace (15 posti); 6) Carfizzi (20 posti) Totale: 120 posti in accoglienza

42. Dati beneficiari Area geografica di provenienza: 67% Africa; 13% Asia; 10% America Latina; 10% Europa. Prime 5 nazionalità: Eritrea; Etiopia; Colombia; Togo; Somalia Titolo di studio: 25% nessun titolo; 19% licenza elementare; 22% licenza media inf.; 28% diploma media sup.; 6% laurea Modalità di ingresso: 64% sbarco; 24% frontiera aereoportuale; 9% rientri Dublino; 3% nascita in Italia

43. Richieste di asilo 2006 10. 348 richieste di asilo presentate alle 7 Commissioni; Domande per Commissione: Foggia: 29,5%; Crotone: 19,8%; Milano: 18,1%; Roma: 9,8%; Siracusa: 9,8%; Trapani: 8,3%; Gorizia: 4,7% Esiti delle domande: 46,8%: protezione umanitaria; 39,8%: diniego; 9,5%: rifugiati; 3%: irreperibili

44. Conclusioni: Divario tra le disponibilità del sistema e le necessità reali di accoglienza. Circa 10.000 richieste di asilo annue; Lo SPRAR copre solo la metà delle richieste; Il trattenimento dei Richiedenti asilo nei Centri di Identificazione è sempre crescente, quasi alternativo all’accoglienza nei centri SPRAR.