La riforma del lavoro pubblico: il ciclo di gestione della performance

1. La riforma del lavoro pubblico: il ciclo di gestione della performance Prof. Roberta Nunin Università di Trieste

2. La riforma del pubblico impiego: riepilogo delle puntate precedenti (I) • Con il d. lgs 27.10.2009, n. 150 (v. anche la l. delega n. 15/2009), viene avviato il quarto tentativo di rivisitazione della disciplina del lavoro pubblico in Italia. • Precedenti: • l. n. 93/83 • Interventi del 1992/1993 (d. lgs. n. 29) • Interventi del 1997/1998 (riduzione del centralismo, passaggio al giudice ordinario); in seguito > mera riscrittura con il d. lgs. n. 165/2001

3. La riforma del pubblico impiego: riepilogo delle puntate precedenti (II) Il mancato raggiungimento di un assestamento adeguato nel 2001 è dovuto in part. a due circostanze: • Mancata adozione di un “vero” testo unico del p.i. privatizzato (il d. lgs. n. 165 è una mera riscrittura del d. lgs n. 29) • La revisione del tit. V della Cost. (l. cost. n. 3/2001) sembrava spostare gli equilibri (anche per il lav. pub.) verso le Regioni Si apre quindi un periodo di interventi volti al mero controllo della spesa pubblica.

4. La c.d. riforma “Brunetta” • L. 15/2009 - primo decreto attuativo è il d. lgs. n. 150/2009 • Scenario istituzionale che lascia l’impressione di un cantiere destinato a restare ancora aperto • Restyling ambizioso che afferma di puntare all’efficienza: misurazione e valutazione della performance, nuova disciplina del rapporto di impiego, responsabilizzazione dei dirigenti

5. La struttura della riforma • Può essere scomposta in due parti: • A) la prima contiene una disciplina autonoma delle valutazioni e del merito • B) la seconda detta vari interventi di modifica e integrazione del d. lgs. n. 165/2001 Si segnala che il decreto n. 150 abroga solo alcune delle disp. del d. 286/99 sui controlli interni: di conseguenza, concorso di 4 fonti diverse (d. lgs. n. 286/99; d. lgs. n. 165/01; l. 15/09; d. lgs. n. 150/09)

6. I princìpi guida della riforma (I) V. l’art. 2 della l. 15/09: • - convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del privato (in part., relazioni sindacali: più affermata che effettiva ...); • - miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia delle procedure della contratt. coll.; • - introduzione di sistemi interni ed esterni di valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad assicurare un’offerta di servizi conformi a standard di qualità;

7. I princìpi guida della riforma (II) • garanzia della trasparenza dell’organizzazione del lavoro nelle p.a. e dei relativi sistemi retributivi; • valorizzazione del merito e riconoscimento di meccanismi premiali per i singoli sulla base dei risultati; • definizione di un sistema di responsabilità più rigoroso per i pubblici dipendenti; • affermazione del principio di concorsualità (per accessi e progressioni); • previsione dell’obbligo di permanenza di almeno un quinquennio nella sede della prima destinazione, anche per i vincitori del procedure di progres. verticale, considerando titolo preferenziale nelle predette procedure la permanenza nelle sedi carenti di organico.

8. Caratteri formali e sostanziali della nuova trama normativa (I) • Profili formali: Insieme imponente di nuove regole (circa un centinaio di nuove norme, tenendo conto anche della l. delega), con poche abrogazioni; • Inoltre, vi sono molti rinvii ad altre fonti regolative (impegno ulteriore del legislatore sia a livello statale che regionale; fonti sublegislative; contrattazione collettiva)

9. Caratteri formali e sostanziali della nuova trama normativa (II) • Profili sostanziali: Viene rivisitato significativamente non solo il sistema delle fonti, ma anche quello delle relazioni sindacali, le prerogative e le responsabilità della dirigenza, i sistemi di valutazione delle strutture e del personale, l’intera gamma della strumentazione premiale/punitiva; oltre a questo, vengono rivisti anche istituti come le assunzioni, la mobilità, e – in un intreccio anche con altre fonti – i controlli di malattia e la risoluzione del rapporto al compiersi di una det. anzianità massima di servizio. • Chiara volontà di incidere in profondità sugli assetti normativi e organizzativi

10. Caratteri formali e sostanziali della nuova trama normativa (III) • Continuità o cesure con il passato? • Bisognerà attendere la prima applicazione (ragionevolmente, almeno un paio d’anni) • Sul piano della visione complessiva: • 1992/privatizzazione - c. coll. perno del sistema; • 1997-98/devolution-decentramento-concertazione; • 2009: meritocrazia e ottimizzazione della produttività (ampi significati programmatici, ma anche difficoltà a tradurre il concetto in pratica) /ricentralizzazione legificata delle dinamiche regolative.

11. Caratteri formali e sostanziali della nuova trama normativa (IV) • Elementi di continuità: • - pregiudizio sul sistema amministrativo pubblico (inevitabilmente inefficiente?) • - la scelta di una det. “ideologia” del lavoro pubblico finisce per impregnare anche il quadro regolativo

12. Caratteri formali e sostanziali della nuova trama normativa (V) • Elementi di discontinuità: • - pretesa di rinnegare/superare le esperienze precedenti: impianto “ideologico” molto forte • - dalla contrattazione alla rilegificazione (inversione di tendenza) • - spinte verso una ricentralizzazione • - quale oggettiva verificabilità della meritocrazia? Entrano in gioco elementi “metagiuridici”

13. Problemi per gli interpreti • Entrano in campo altre scienze oltre al diritto: economia, organizzazione aziendale, ecc. • Vengono cambiate le regole del gioco, adottate norme a forte contenuto prescrittivo, ma non si possono apprestare con la stessa velocità gli strumenti per valutare se le nuove regole garantiscano il raggiungimento degli obiettivi. • Ossessione per la performance (ma come dimostrarla analiticamente?) • Rilegificazione: potrà esserci una veloce revisione dei processi basati su strumenti diversi?

14. Il ciclo di gestione della performance: premessa (I) • La prima parte della riforma (artt. 2-16 d. lgs. n. 150/09) si concentra sulla “misurazione, valutazione e trasparenza della performance” • Fino ad oggi la storia dei controlli sui risultati (id est , la “performance”) è stato connotato da due paradossi:

15. Il ciclo di gestione della performance: premessa (II) • 1) il superamento dei controlli di (mera) legalità è affidato alla legge (l’impresa privata si dota invece “spontaneamente” di sistemi di controllo gestionale); dunque la pretesa “aziendalizzazione” delle p.a. si realizza sottoponendole a nuove leggi; • 2) difficoltà di passare dagli interventi legislativi alle concrete prassi amministrative (inattuazione dei modelli / revisione degli stessi: v. d. lgs. n. 286/99)

16. Il ciclo di gestione della performance: premessa (III) • Il termine performance è assente nella legge delega: sembrerebbe voler indicare l’intenzione di abbracciare il complessivo andamento dell’attività amministrativa in termini di raggiungimento degli obiettivi politici (efficienza, produttività ecc.), di risultati oggettivamente misurabili, ma anche di percezione da parte di tutti i destinatari (stakeholders)

17. La disciplina del ciclo di gestione della performance (CGP) (I) • La legge 15 e il d. lgs n. 150 obbligano le amministrazioni a misurare e valutare la propria performance, a rendere pubbliche valutazioni e misurazioni e a basare su di esse il sistema premiale basato sul merito • La legge definisce dunque una procedura, chiamata “ciclo di gestione della performance” (d’ora innanzi, CGP) • Sistema direzionale, composto da alcuni sottosistemi

18. La disciplina del ciclo di gestione della performance (CGP) (II) • Il CGP si articola in sei fasi individuate dall’art. 4 del d. lgs. n. 150/09: • Definizione e assegnazione degli obiettivi; • Allocazione delle risorse in base ad essi; • Monitoraggio della performance in corso di esercizio per l’adozione di eventuali correttivi; • Misurazione e valutazione della performance; • Distribuzione dei premi in base alla valutazione; • Rendicontazione e comunicazione dei risultati della valutazione;

19. La definizione degli obiettivi e il piano della performance (I) • Prima macrofase: definizione e assegnazione degli obiettivi, individuazione dei valori di risultato attesi (e degli indicatori relativi) e monitoraggio in corso d’esercizio. • In base all’art. 5 (c. 1), l’organo di indirizzo politico amministrativo, sentiti i vertici dell’amministrazione (che a loro volta consultano di dirigenti e i responsabili delle u.org.) definisce gli obiettivi su base triennale

20. La definizione degli obiettivi e il piano della performance (II) • La formula usata sembra escludere la possibilità di una negoziazione degli obiettivi tra vertice politico e dirigenti, ma consente però a questi ultimi di intervenire nella fase di programmazione, esprimendo la propria valutazione sulla realizzabilità degli stessi

21. La definizione degli obiettivi e il piano della performance (III) • Caratteristiche degli obiettivi: essi devono essere (art. 5, c. 2) • A) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell’amministrazione; • B) specifici e misurabili in termini concreti e chiari; • C) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi e degli interventi;

22. La definizione degli obiettivi e il piano della performance (IV) • Caratteristiche degli obiettivi (continua…): • D) riferibili ad un arco temporale determinato di norma corrispondente ad un anno; • E) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; • F) confrontabili con le tendenze della produttività dell’amministrazione di riferimento; • G) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.

23. La definizione degli obiettivi e il piano della performance (V) • Gli obiettivi così individuati (e i relativi indicatori) vengono definiti con un apposito piano triennale, denominato Piano della performance (PP), adottato dall’organo di indirizzo politico in collaborazione con i vertici dell’amministrazione entro il 31 gennaio (art. 10). • Un altro documento, la “Relazione sulla performance” deve essere adottata entro il 30 giugno ed evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi ed individuali raggiunti rispetto agli obiettivi programmati ed alle risorse

24. Il sistema di misurazione e valutazione della performance (I) • L’art. 7 d. lgs, n. 150/09 prevede che ciascuna amministrazione debba definire, con proprio apposito provvedimento, un “Sistema di misurazione e valutazione della performance” (SMVP), che deve indicare fasi, tempi, modalità, soggetti e responsabilità del processo

25. Il sistema di misurazione e valutazione della performance (II) • Negli uffici giudiziari queste disposizioni si intrecciano a quelle del d. lgs. n. 240/06 (individuazione delle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uu.gg.) e in part. con l’art. 4 che si occupa del modello di organizzazione degli uffici, in una logica di collaborazione tra il magistrato capo e il dirigente amministrativo • Logica della “programmazione per obiettivi”

26. Il sistema di misurazione e valutazione della performance (III) • L’autonomia delle amministrazioni (ciascuna delle quali può definire un proprio SMVP coerente con le caratteristiche specifiche della propria organizzazione e missione istituzione) è però condizionata sia dalle indicazioni della legge, sia dall’attività di indirizzo, supervisione, monitoraggio prevista dalla stessa • Vi sono due ambiti necessari del SMVP: efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa in relazione alla performance organizzativa ed alla performance individuale

27. Il sistema di misurazione e valutazione della performance (IV) • Pur potendo liberamente configurare il proprio SMVP, le amministrazioni devono conformarsi a indirizzi, modelli o linee guida elaborati da un organismo centrale di nuova istituzione denominato “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche” (CVTI)

28. La performance organizzativa (I) • Il SMVP organizzativa deve valutare (art. 8): • A) l’attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; • B) l’attuazione di piani e programmi, ovvero l’attuazione dell’effettivo grado di attuazione dei medesimi (nel rispetto di fasi e tempi previsti, standard e del livello previsto di assorbimento delle risorse; • C) la rilevazione del grado di soddisfazione dell’utenza (anche attraverso modalità interattive);

29. La performance organizzativa (II) • D) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell’organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; • E) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti ecc., anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione; • F) l’efficienza nell’impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento e riduzione dei costi, nonché all’ottimizzazione dei procedimenti amministrativi;

30. La performance organizzativa (III) • G) la qualità e quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; • H) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità (mainstreaming di genere);

31. La performance individuale (I) • L’art. 9 prevede che: • 1) per i dirigenti e il personale responsabile di una unità organizzativa in posizione di autonomia e responsabilità la misurazione della performance individuale sia collegata : • A) agli indicatori di perf. relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; • B) al raggiungimento di specifici obiettivi individuali; • C) alla qualità del contributo alla perf. generale, alle competenze professionali e manageriali dimostrate; • D) alla capacità di valutazione dei propri collaboratori, dimostrata tramite una significativa differenziazione dei giudizi;

32. La performance individuale (II) • 2) per il restante personale la misurazione e valutazione viene effettuata dai dirigenti sulla base del sistema di cui all’art. 7 ed è collegata: • A) al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo o individuali; • B) alla qualità del contributo assicurato alla perf. dell’unità organizzativa di appartenenza, alle competenze dimostrate ed ai comportamenti professionali a organizzativi • Nella valutazione di perf. individuale non sono considerati i periodi di congedo di maternità, paternità e parentale

33. Soggetti della valutazione • Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche • Organismi indipendenti di valutazione • Dirigenti di ciascuna amministrazione

34. La Commissione (CVTI) (I) • L’istituzione della CVTI è regolata dall’art. 13 de d. lgs. n. 150 • E’ chiamata ad operare in posizione di autonomia ed indipendenza, in collaborazione con il Dip.to della Funzione pubblica • (ma allora sorge qualche dubbio su un rischio: effettività dell’indipendenza … non è assimilabile ad un’autorità indipen.) • Indirizza,coordina e sovrintende alle funzioni di misurazione e valutazione di tutte le amministrazioni pubbliche • A tale scopo, essa è chiamata a definire i parametri e i modelli di riferimento del SMVP adottato da ciascuna amministrazione • Stabilisce inoltre le modalità di redazione sia del PP sia della RP, verificando la corretta predisposizione di entrambi i documenti

35. La Commissione (CVTI) (II) • Organo collegiale, composto da cinque membri, nominati con d.P.R. • Gennaio 2010: adottato un regolamento provvisorio per il funzionamento • Si è in attesa di ulteriori decreti attuativi • La Commissione sostituisce il “vecchio” Comitato tecnico scientifico per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato (v. art. 7 d. lgs. 286/99 e poi d.p.R. n. 315/2006)

36. Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (I) • Alla Commissione fa capo una rete di Organismi indipendenti di valutazione della performance (OIVP), di cui ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, dovrà dotarsi (v. art. 14 d. lgs. 150 nonché art. 30, c. 2, che prevede il termine del 30 aprile 2010 e regola la fase transitoria) • Norme più dettagliate sui compiti, meno sulle modalità organizzative • Gli OIVP dovranno provvedere, entro il 30 settembre 2010, sulla base degli indirizzi della Commissione, a definire i sistemi di valutazione di cui all’art. 7, in modo da assicurarne l’operatività a decorrere dal 1 gennaio 2011

37. Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (II) • L’OIVP è nominato dall’organo di indirizzo politico, sentita la Commissione, per un periodo di tre anni; l’incarico ai componenti può essere rinnovato solo una volta • Organo monocratico oppure collegiale con 3 membri che abbiano i requisiti stabiliti dalla Commissione (ai sensi dell’art. 13, c. 6, lett. g)e di elevata professionalità ed esperienza maturata nel campo del management, della valutazione della performance e della valutazione del personale delle p.a. • Presso l’OIVP è costituita (ma senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica) una struttura tecnica permanente per la misurazione della perf.

38. Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (III) • L’OIVP: • A) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso; • B) comunica tempestivamente le criticità ai compteneti organi di gov. e amm., alla Corte dei Conti, all’Ispett. Funz. Pub. ed alla Commissione; • C) valida la relazione sulla performance (RP) di cui all’art. 10; • D) garantisce la correttezza nei processi di misurazione e valutazione, nonché dell’utilizzo dei premi di cui al Titolo III del d. lgs. • …..

39. Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (IV) • E) propone all’organo di indirizzo politico amministrativo la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l’attribuzione ad essi dei premi di cui al Tit. III; • F) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, metodologie e strumenti predisposti dalla Commissione; • G) promuove e attesta l’assolvimento degli obblighi di integrità e trasparenza; • H) verifica i risultati e le buone prassi di promozione delle pari opportunità

40. Gli Organismi indipendenti di valutazione della performance (V) • Le funzioni degli OIVP mutuano in certa misura quelle dei “vecchi” servizi di controllo interno (v. d. lgs. 286/99) abrogati dalla riforma Brunetta • Le funzioni di coordinamento appaiono ampliate e precisate con maggior dettaglio • L’obiettivo è di rafforzare il principio di integrazione tra i controlli ( v. ad es. il fatto che la responsabilità ultima per la valutazione dei dirigenti di base e del personale di comparto e per l’assegnazione delle indennità di risultato è ora sottratta alla dirigenza e affidata agli OIVP). • RISCHIO: che gli OIVP possano costituire un (ulteriore) canale di “intromissione” degli organi di governo nella gestione amministrativa – l’indipendenza sarà decisiva

41. Le ultime due fasi del CGP • La valutazione (e la Relazione – RP) che ne rappresenta l’esito, costituiscono il presupposto delle due ulteriori fasi del Ciclo di gestione della performance: • A) gli incentivi • B) la rendicontazione dei risultati

42. La valutazione come base per la valorizzazione del merito • La valutazione compiuta costituisce presupposto e criterio per la distribuzione di premi ed incentivi • A) è “presupposto” perché il d. lgs. stabilisce espressamente che il rispetto delle norme in tema di valutazione è condizione necessaria per l’erogazione di premi legati al merito ed alla performance (art. 3, c. 5; art. 14, c. 6) • B) è anche “criterio” per la gestione dei sistemi incentivanti, in quanto, sulla base delle risultanze della valutazione, l’OIVP deve compilare la “famosa” graduatoria che verrà a distribuire il personale in 3 fasce di merito, che è la base sia per l’erogazione dei premi sia per l’irrogazione delle eventuali sanzioni disciplinari

43. I criteri per la differenziazione delle valutazioni ex art. 19 d. lgs. 150 (I) • L’OIVP in ogni amministrazione è chiamato a compilare una graduatoria distribuendo il personale in 3 livelli di performance: • A) il 25% è collocato nella fascia di merito ALTA, a cui andrà il 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale (= 100% trattamento accessorio; al 5% dei classificati nella fascia alta si applicherà inoltre la premialità di eccellenza: Bonus annuale dal 10 al 30% retrib.) • B) il 50% nella fascia intermedia (a cui andrà l’altro 50% delle risorse) (= 50% del trattamento accessorio) • C) il 25% nella fascia bassa (senza alcun trattamento accessorio collegato alla perf. individ.)

44. I criteri per la differenziazione delle valutazioni ex art. 19 d. lgs. 150 (II) • Dell’attribuzione dei trattamenti accessori sono responsabili i dirigenti (v. art. 45, c. 4, d.lgs. 165; v. anche art. 17, lett. e-bis) • Ma il dirigente dovrà utilizzare le misurazioni dell’OIVP in sede di valutazione. • Quanto all’individuazione degli obiettivi (individuali o di gruppo) cui riconnettere la retrib. accessoria, tale funzione dovrebbe spettare alla dirigenza (secondo alcuni però l’individuazione dovrebbe essere comunque oggetto di accordo: individuale e/o collettivo, e il consenso si potrebbe esprimere anche attraverso comportamenti concludenti: v. Santucci e Monda 2009)

45. I criteri per la differenziazione delle valutazioni ex art. 19 d. lgs. 150 (III) • L’art. 19, c. 4, prevede una parziale deroga ad opera della contrattazione collettiva integrativa; • e non si applica alle p.a. di dimensioni ridotte ( se i dipendenti non sono superiori ad 8; per i dirigenti, se il loro numero non supera le 5 unità).

46. Criticità dell’art. 19 (I) • A) sembra che i risultati della valutazione delle prestazioni non producano il conseguente effetto dell’erogazione della retrib. accessoria, ma condizione per questa sia la compilazione delle graduatorie; • B) la distribuzione “forzata” in tre fasce – con la disciplina che esclude il controllo “sociale” attraverso il contratto collettivo – può rischia di provocare forti conflitti e numerosi contenziosi giudiziari (le p.a. – non si dimentichi – hanno in base all’art. 45, c. 2, d. lgs . 165 l’obbligo di garantire ai propri dipendenti la parità di trattamento contrattuale …).

47. Criticità dell’art. 19 (II) • C) Non è chiara la distribuzione del premi in caso di valutazione positiva della performance collettiva (si dovrà comunque essere inseriti nella fascia di merito?) • D) la restrizione degli spazi per l’autonomia negoziale appare eccessiva (e frutto di una “condanna preventiva”) in un ambito che rimane caratterizzato da una impostazione privatistica (anche se “speciale”): rischi forse anche di illegittimità costituzionale (per irragionevolezza dell’intervento?)

48. La rendicontazione dei risultati • Ultima fase del Ciclo di gestione, la rendicontazione dei risultati della valutazione non è rivolta solo agli organi di indirizzo politico, ma, più in generale a tutti gli stakeholders, cittadini, utenti, destinatari dei servizi (v. art. 4, c. 2, lett. f) • Principio di trasparenza = accessibilità totale di ogni informazione concernente ogni aspetto dell’organizzazione • Obbligo di tutte le amministrazioni di redigere un programma triennale per la trasparenza e l’integrità, di presentare il PP e la RP alle associazioni di consumatori e utenti, di pubblicare tali documenti sul proprio sito istituzionale • La trasparenza, comunicazione e diffusione al pubblico dei risultati della valutazione è inoltre specifica responsabilità della Commissione nazionale e degli OIVP

49. Merit system e principi costituzionali • Con gli organismi previsti viene realizzata anche nel nostro ordinamento una strumentazione che dovrebbe dare vita al c.d. merit system • Bisogna misure la compatibilità del quadro con i principi costituzionali: art. 34, 51, 54 97 e 98 Cost. • In ordine al momento della valorizzazione sorge qualche perplessità, derivante dalla sempre maggiore sottomissione della dirigenza (= amministrazione) alla politica • Inoltre un sistema meritocratico reale dovrebbe agire da un lato anche sull’accesso e, dall’altro, impedire l’estensione dello spoil system

50. Novità e profili di criticità: un sintetico quadro riassuntivo (I) • La riforma “Brunetta”: • 1) opera in una logica di ricentralizzazione; • 2) obbliga le amministrazioni all’adozione di un sistema molto formalizzato e limita la loro concreta autonomia nella progettazione del loro specifico sistema di misurazione / valutazione della performance; • 3) trascura la negoziazione degli obiettivi su cui si fonda la valutazione; • 4) determina la confluenza delle diverse tipologie di controllo negli Organismi indipendenti che rispondono all’organo politico ed alla Commissione nazionale;