Jacek Szlachta Polityka spójności po 2013 r. – implikacje dla Polski

1. Jacek SzlachtaPolityka spójności po 2013 r. – implikacje dla Polski Warmia i Mazury 25 marca 2010r.

2. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości europej-skiejpolityki spójności – EPS (1) • Traktat reformujący którego 3 artykuł zawiera zapis „Unia wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi” • Według Traktatu kolejne raporty kohezyjne mają być poświęcone tym trzem wymiarom spójności (2010, 2013 itd.) • Traktat wzmacnia rolę Parlamentu Europejskiego • Ratyfikowany przez wszystkie kraje. Wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku

3. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości polityki spójności (2) • Agenda Terytorialna Unii Europejskiej identyfikująca nowe wyzwania została przyjęta przez ministrów ds. spójności terytorialnej 24-25 maja 2007r. Są to: • Konsekwencje globalizacji gospodarki • Skutki zmian klimatycznych • Skutki niekorzystnego przebiegu procesów demograficznych • Oddziaływanie rosnących cen energii 3

4. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości polityki spójności (3) • Zielona Księga na temat spójności terytorialnej z 6.10. 2008r. wyróżnia cztery jej wymiary • 1. Koncentracja czyli pokonywanie różnic w gęstości zaludnienia • 2. Tworzenie połączeń między terytoriami czyli przezwyciężanie odległości • 3. Współpraca czyli przezwyciężanie różnic (sieciowanie) • 4. Podjęcie problemów regionów o specyficz-nych uwarunkowaniach geograficznych 4

5. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości polityki spójności (4) • Raport F. Barca An Agenda for a Reformed Cohesion Policy z 2009 roku. W raporcie tym promuje się: politykę rozwojową zorientowaną na miejsca, nową interpretację zawartości EPS, potrzebę zasadniczej zmiany kierunków tej polityki, koncentrację interwencji na selektywnych europejskich dobrach publicznych oraz bardziej strategiczne i efektywne zarządzanie w tej sferze 5

6. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości polityki spójności (5) • P.Samecki na Open Days University 8. 10. 2009r. w prezentacji dotyczącej polityki spójności po roku 2013 zarysował jej podstawowe kierunki wskazując na potrzebę jej dostosowania do nowych wyzwań, rosnące znaczenie miejsc, geografię wzrostu gospodarczego (uproszczoną jej percepcję) oraz szczególną rolą jakości instytucji i dobrego rządzenia. 6

7. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości polityki spójności (6) • P.Samecki cd. Według Komisarza istnieje potrzeba: (1) zapewnienia wszystkim regionom odnoszenia korzyści z europejskiego projektu integracji (2) koncentracji zasobów na ograniczonej liczbie wąsko zdefiniowanych priorytetów, (3) zwrócenia większej uwagi na rezultaty i warunkowość. (4) rozwinięcie efektywnych instytucji, (5) wzmocnienia strategicznego wymiaru EPS oraz (6) uproszczenia systemu wdrażania przy wzroście jego efektywności 7

8. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (7) • P.Samecki Orientation Paper on Future Cohesion Policy z grudnia 2009r. jest doskonałą próbą dostosowania EPS do nowych wyzwań. Uwagi: • A. Rozwój społeczno-gospodarczy nie ma charakteru liniowego i w takim punkcie aktualnie się znajdujemy • B. Mają miejsce zróżnicowane umiejętności dopasowania się do nowych wyzwań, co może zmodyfikować geografię regionów silnych i słabych 8

9. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (8) • P. Samecki cd. • C. EPS jest kluczowym sposobem podjęcia nowych wyzwań przed jakimi stoi UE • D. Nawiązano do oryginalnej misji EPS – względnego zróżnicowania korzyści ze Wspólnego Rynku • E. Wykorzystano konceptu tzw. ekonomii miejsc 9

10. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (9) • P.Samecki cd. • F. Wskazano na potrzebę mobilizowania potencjałów terytorialnych i usuwania barier rozwojowych, także w układzie regionalnym • G. Określono znaczenie promowania wieloszczeblowego zarządzania publicznego • H. EPS jest istotną częścią polityki ekonomicznej Wspólnoty (obok makro- i mikroekonomicznej) 10

11. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (10) • P.Samecki cd. I. Wyróżniono trzy Cele EPS, te same co w latach 2007-2013 zamieniając Cel 1 i 2 • J. Jako podstawowy poziom interwencji EPS określono układ regionalny • K. Wskazano na potrzebę zielenienia polityk UE • L. Wiara w możliwości wykorzystania funkcjonal-nych makroregionów w programowaniu rozwoju • Ł. zaadresowano potrzebę współpracy z sąsiadami UE • M. Brak jest odniesień do terytorialnych standardów dostępności do usług publicznych 11

12. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (11) • P. Samecki cd. N. Brak jest wzmianki na temat Inicjatyw Wspólnoty • O. Wyróżniono warunki wzrostu efektywności EPS • P. Trafnie wskazano na problem zbyt długiego i szerokiego menu EPS • R. Podkreślono znaczenie monitoringu i ewaluacji dla dokumentowania rezultatów EPS • S. Wskazano na konieczność odpowiadania przez EPS na nieoczekiwane zmiany gospodarcze i społeczne (rezerwy, eksperymentowanie) 12

13. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (12) • P. Samecki cd. • T.Zaproponowano modyfikację programowania poprzez Jednolite Podstawy Strategiczne koordynujące wszystkie polityki Wspólnoty o wymiarze terytorialnym • U. Nie podjęto problemu jednofunduszowości programów operacyjnych • Y. Konstruktywnie podjęto problem relacji Wspólnej Polityki Rolnej i EPS postulując przesunięcie osi priorytetowej 3 i 4 EFRROW do europejskiej polityki spójności 13

14. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości eps (13) • P. Samecki cd. W. Zaproponowano połączenie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności co wydaje się przedwczesne • Z. Wartościowy jest zestaw propozycji dotyczących finansowania EPS: większego zróżnicowania mechanizmów zarządzania i kontroli, sprawności przepływów finansowych, harmonizacji zasad kwalifikowalności kosztów, różnicowania poziomów współfinansowania, stosowanie automatycznego de-commitment, weryfikacja zasady dodatkowości, wzrost roli sektora prywatnego i inżynierii finansowej 14

15. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (1) • Kluczowy dokument wyznaczający polityki Wspólnoty do roku 2020 • Dokument zastępujący Odnowioną Strategię Lizbońską przy wydłużeniu horyzontu do roku 2020 • Dokument zastępujący Zintegrowane Wytyczne dotyczące polityki makroekonomicznej, mikroekonomicznej i rynku pracy (24 wytyczne) 15

16. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (2) • Jako priorytety określono: • 1. Rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach • 2. Promocja gospodarki oszczędzającej zasoby, zielonej i konkurencyjnej • 3. Sprzyjanie gospodarki o wysokim zatrudnieniu, zapewniając wysoką spójność społeczną i terytorialną 16

17. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (3) • Z tego wynikają następujące cele jakie powinny zostać osiągnięte do roku 2020: • 1. 75% wskaźnik zatrudnienia dla grupy wiekowej 20-64 • 2. 3% PKB przeznaczane na badania i rozwój • 3. Cel 20/20/20 klimat/energetyka • 4. Udział kończących wcześniej edukację do 10% i minimum 40% młodzieży kończącej studia • 5. 20 milionów ludzi mniej w strefie ubóstwa 17

18. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (4) • 7 flagowych inicjatyw: (1) Innowacyjna Europa, • (2) Młodzi w ruchu, • (3) digitalna agenda dla Europy, • (4) oszczędzająca zasoby Europa, • (5) Polityka przemysłowa dla ery globalizacji, • (6) agenda dla nowych umiejętności i miejsc pracy, • (7) europejska platforma przeciw biedzie 18

19. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (5) • Warunki osiągnięcia sukcesu: • (1) Wdrożenie wspólnego rynku dla XXI wieku • (2) Inwestowanie we wzrost – mobilizowanie budżetu UE i zasobów prywatnych • (3) Wykorzystanie instrumentów polityki zewnętrznej • Podstawowe znaczenie ma ścieżka wychodzenia Unii Europejskiej z kryzysu 19

20. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (6) • Dostarczenie rezultatów dzięki lepszemu zarządzaniu publicznemu • Architektura – podejście tematyczne (5 celów) oraz raporty krajowe • Zintegrowane wytyczne zastępujące 24 istniejące zintegrowane wytyczne • Rekomendacje dotyczące polityk Wspólnoty i państw członkowskich 20

21. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości – EU 2020 (7) • Strategia EU 2020 ma następujące słabości: • A. Jest aprzestrzenna, została napisana w tradycyjnym nurcie ekonomii, abstrahuje od nowych nurtów związanych z ekonomią miejsc i ekonomią przepływów • B. Wyrazem tego jest odgrzewanie pojęcia i konceptu polityki przemysłowej jako uniwersalnego remedium na kryzysogenne struktury społeczne i ekonomiczne, uzupełniającej politykę makroekonomiczną 21

22. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości - EU 2020 (8) • Cd. Strategia EU 2020 • C. Procesy rozwojowe we Wspólnocie widzi w partnerstwie państw członkowskich i instytucji UE, zupełnie pomija poziom regionalny • D. Całkowicie pominięto spójność gospodarczą, śladowo społeczną i terytorialną • E. Podstawowym sposobem rozwiązania problemów terytorialnych we Wspólnocie wzrost mobilności siły roboczej i redukcja negatywnego oddziaływania granic wewnętrznych 22

23. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości – EU 2020 (9) • Cd. Strategia EU 2020 • F. Kluczowe wg EU 2020 jest oddziaływanie na emigrantów i zwiększanie mobilności • G. Pominięto kwestii stymulowania dyfuzji procesów rozwojowych • H. Praktycznie wyprowadza Europejski Fundusz Społeczny z polityki spójności 23

24. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości – EU 2020 (10) • Cd. Strategia EU 2020 • I. Napisana z pozycji najsilniejszych państw UE, konsekwentnie należałoby skasować EPS, a układ priorytetów budżetowych UE powinien zostać ustrukturyzowany w układzie proponowanych w EU 2020 obszarów tematycznych 24

25. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości – EU 2020 (11) • Najprawdopodobniej EU 2020 przyjęta w tym kształcie może stanowić podstawę zabrania Polsce znaczących alokacji uruchamianych w ramach polityki spójności (polityki sektorowe, konkursy na poziomie KE, priorytety ustalane dla regionów najsilniejszych) • Jeśli nie uda się powiązać procesu EU 2020 z dyskusją budżetową prawdopodobieństwo porażki jest wysokie 25 25

26. Podstawowe dokumenty dotyczące przyszłości – EU 2020 (12) • EU 2020 powinna być zorientowana terytorialne • Polityka spójności powinna zostać wymieniona jako instrument wdrażania EU 2020 • Infrastruktura powinna być celem EU 2020 • Europejski Fundusz Społeczny powinien być instrumentem polityki rozwojowej 26

27. Problemy negocjacyjne (1) – budżet UE a na tym tle budżet EPS • Pułap transferów 1,27% PKB państw członkowskich • Walka państw płatników netto o systematyczne obniżenie tego poziomu poniżej 1% PKB (kryzys, renacjonalizacja) • Przy skali sztywnych płatności wydatki rozwojowe, przede wszystkim na EPS maleją bardziej niż proporcjonalnie 27

28. Problemy negocjacyjne (2) – misja tej polityki • Raport Banku Światowego gloryfikujący koncentrację środków w najsilniejszych regionach i dokumentujący brak relacji między tworzeniem i podziałem dochodu narodowego. Zagrożeniem dla Polski prolizbońska struktura wydatków EPS przy konkursowych procedurach alokacji. Ignorowanie efektów społecznych, przestrzennych, politycznych, kulturowych oraz integracyjnych EPS. Wspieranie polaryzacji (Polska 2030, KSRR) 28

29. Problemy negocjacyjne (3) – filozofia tej polityki • Aktualna EPS wiąże konwergencję i konkurencyjność. Dzięki temu EPS mogła zostać zorientowana na wszystkie regiony Wspólnoty. Występuje dążenie do ograniczenia tej sfery interwencji Wspólnoty do infrastruktury technicznej i bardzo biednych regionów oraz współpracy transgranicznej 29

30. Problemy negocjacyjne (4) – zakres tej polityki • Problem finansowania rozwoju obszarów wiejskich – Wspólna Polityka Rolna czy EPS, lokalizacja EFRROW • Ewentualne rozparcelowanie EPS pomiędzy polityki sektorowe (środowiskowa, transportowa, naukowa, rybołówstwa itd.) • Dychotomia lub wielość źródeł finansowania z różnych polityk UE bardzo niekorzystna 30

31. Problemy negocjacyjne (5) – horyzont czasowy programowania EPS • Zapis Traktatu Reformującego „Unia Europejska programuje swoje polityki i budżet w okresie wieloletnim, nie krótszym niż pięć lat”. W interesie Polski leży utrzymanie siedmioletniego okresu programowania polityki i budżetu 31

32. Problemy negocjacyjne (6) – algorytm alokacji środków Wspólnoty • Od roku 2000 obowiązuje algorytm berliński – uzależnia on alokacje od wielkości produktu krajowego brutto na poziomie państw i regionów typu NUTS 2. Jest w sumie korzystny dla Polski. Próby wprowadzenia wskaźnika syntetycznego lub innych mniej diagnostycznych mierników 32

33. Problemy negocjacyjne (7) – elastyczność systemu wdrażania EPS • Różnorodne usztywnienia wprowadzane dla ochrony interesów podatnika europejskiego powodowały, że procedury wdrażania stały się bardzo kosztowne, powolne, skomplikowane oraz obudowane różnymi mechanizmami ostrożnościowymi. • Kryzys uświadomił znaczenie tworzenia różnego rodzaju rezerw, uproszczenia systemu wdrażania, eksperymentowania, tak aby generować nowe pomysły i podejścia do rozwoju 33

34. Problemy negocjacyjne (8) – inne niż te trzy traktatowe wymiary spójności • Próby zastosowania wąsko ekonomicznego podejścia do EPS • Znaczenie EPS dla spójności społecznej, przestrzennej, politycznej, kulturowej, socjalnej, środowiskowej. • Istotny walor integracyjny tej polityki, którego nie może zastąpić żadna inna polityka Wspólnoty 34

35. Problemy negocjacyjne (9) – struktura Celów i Inicjatyw Wspólnoty • Cel 1 konwergencja i Cel 2 konkurencyjność wydają się nieźle łączyć te dwa wymiary. • Czy powinna nastąpić zamiana kolejności? Zasadniczemu poszerzeniu powinien ulec Cel 3 i jego udział w alokacji (obecnie 2,5%), tak aby objąć wszystkie pola spójności terytorialnej • Inicjatywy Wspólnoty powinny być rozwijane bowiem pozwalają na utrzymanie zainteresowania Komisji Europejskiej wdrażaniem EPS 35

36. Problemy negocjacyjne (10) – pułap wielkości transferów na rzecz krajów beneficjentów • Ze względu na ograniczony potencjał absorpcyjny państw beneficjentów średnioroczne transfery nie mogą przekraczać 4% PKB. Od roku 2007 wyprowadzono z EPS dwa fundusze, jednak pułap ten liczy się dalej dla tych pięciu funduszy 36

37. Problemy negocjacyjne (11) – wielofunduszowość programów operacyjnych • Od roku 2007 przyjęto, że program operacyjny nie może być finansowany równocześnie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Dodatkowo wyprowadzono Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich poza politykę spójności. Oznacza to, że system jest bardzo nieprzyjazny na poziomie regionalnym oraz że hardware i software są daleko od siebie 37

38. Problemy negocjacyjne (12) – zakres finansowanych działań • Wiele państw członkowskich i ekspertów podkreśla że finansowanie powinno mieć charakter selektywny dotycząc jedynie najważniejszych dla rozwoju społeczno-gospodarczego kierunków działań. Jednak w trakcie negocjacji dotyczących regulacji prawnych KE jest pod bardzo silną presją ze strony państw członkowskich aby zasadniczo rozszerzać zakres finansowania. Dlatego występują sytuacje, że za pomocą EPS wypieramy finansowanie ze strony sektora prywatnego, zakłócamy nieźle funkcjonujące rynki 38

39. Problemy negocjacyjne (13) – poziom terytorialny koncentracji interwencji EPS • Podstawowym poziomem interwencji EPS są regiony typu NUTS 2. Pojawiają się propozycje przeniesienia ciężaru interwencji na poziom NUTS 1 albo NUTS 3. Pojawiają się propozycje przesunięcia interwencji do regionów funkcjonalnych. Zarazem państwa członkowskie bardzo strzegą swoich kompetencji w sferze EPS. Szczególnie skutecznie na swoją rzecz lobbują regiony metropolitalne 39

40. Problemy negocjacyjne (14) – sposób traktowania obszarów położnych wzdłuż granic UE • Model EPS okazał się mało skuteczny w stymulowaniu rozwoju społeczno-gospodarczego położonego wzdłuż granic zewnętrznych UE. Zmiana sentymentów dotyczących rozszerzeń powoduje że wschodnia granica Polski pozostanie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Czy będzie przyzwolenie polityczne na taką interwencję w znaczącej skali? 40 40

41. Problemy negocjacyjne (15) – sposób traktowania makroregionów planistycznych • Już w latach 1994-1999 wyróżniono makroregiony Wspólnoty obejmujące różne kraje członkowskie. W latach 2007-2013 13 ugrupowań, Polska należy do dwu takich ugrupowań – państw Morza Bałtyckiego oraz Europy Środkowej. Powstały makroregionalne dokumenty planistyczne. Jak wykorzystać współpracę w ramach tych obszarów jako istotny element EPS, co dotyczy szczególnie państw Morza Bałtyckiego 41

42. Znaczenie EPS po roku 2013 (1) • W latach 2007-2013 inwestycje publiczne podejmowane w Polsce są finansowane w około 50% ze środków EPS • Istotne przedsięwzięcia strukturalne nie zostaną zakończone do roku 2013, potrzeba jeszcze kilkunastu lat • W zależności od skuteczności strategii negocjacyjnej transfery na rzecz Polski w kolejnym okresie mogą być zróżnicowane jak 1 do 2. W Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego do roku 2020 wymieniono kwotę 100 miliardów euro na okres 2014-2020 42

43. Znaczenie EPS po roku 2013 (2) • W roku 2013 PKB na mieszkańca Mazowsza przekroczy 100% średniej UE, co jest wynikiem sukcesu Warszawy • W roku 2013 wskutek sukcesu ekonomicznego Polski i efektu statystycznego PKB na mieszkańca 3-4 regionów zbliży się do 75% średniej UE (Dolnośląskie, Wielkopolskie, Śląskie, Pomorskie) • Tylko wygasająca pomoc przejściowa dla tych regionów? Podział Mazowsza na dwa regiony typu NUTS 2? 43 43

44. PKB na mieszkańca w odniesieniu do UE27=100 w latach 1997-2007 (1) 44

45. PKB na mieszkańca w odniesieniu do UE25=100 w latach 1997-2007 (2) 45

46. Zmiany PKB Polski na tle UE27 • 2008 – 57,1% UE27 (104,9% i 100,9%) • 2009 – 60,6% UE27 (101,7% i 95,9%) • 2010 – 61,7% UE 27 (102,6% i 100,7%) • Podstawą PKB na mieszkańca średni z trzech ostatnich dostępnych lat. Będą to 2009, 2010 i 2011. Oznacza to, że PKB Polski będzie stanowił około 62% UE27. • Uwzględniając efekt statystyczny wynikający z wejścia Chorwacji do UE (55% UE27 w 2007 i 4,5 mln mieszkańców) – 0,4% PKB UE28, da to Polsce przyrost o około 0,25% do 62,25% w UE28 46

47. Cechy politykiregionalnej w Polsce w roku 2009 (1) • (1) Ma obydwa kluczowe wymiary intraregionalny i interregionalny • (2) Następują politycznie uwarunkowane przesunięcia w kompetencjach pomiędzy układem polityki interregionalnej i intraregionalnej • (3) Jest podporządkowana całkowicie europejskiej polityce spójności bowiem procedury i podstawowa część środków tej polityki pochodzi z Unii Europejskiej 47

48. Cechy politykiregionalnej w Polsce w roku 2009 (2) • (4) Jest w coraz mniejszym stopniu tradycyjną polityką wyrównawczą a w coraz większym nastawioną na budowanie siły konkurencyjnej regionów • (5) Jest w ostatnich latach nieskuteczna w zakresie redukowania zróżnicowań zarówno na poziomie regionalnym jak też podregionalnym • 6) jest polityką dualną – ogólną i rozwoju obszarów miejskich i rozwoju obszarów wiejskich - konsekwencja rozwiązań UE 48

49. Cechy politykiregionalnej w Polsce w roku 2009 (3) • 7) umożliwia transfer nowoczesnego europejskiego know how w zakresie programowania, finansowania, monitoringu, ewaluacji, wyboru projektów • 8) Jest segmentem polityki rozwojowej kraju, kierującej się przede wszystkim przesłankami krajowymi, brak było specjalnego dokumentu rządowego w tym zakresie, jednak obecnie konsultowana jest Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego do 2020 r. 49

50. Co dalej z polityką spójności Wspólnoty w Polsce? (1) • Jaka polityka spójności UE w kolejnym okresie programowania 2014-2018 (2020) w wyniku obowiązywania traktatowego wymiaru spójności terytorialnej? • Czy jeszcze silniejsze podporządkowanie polityki spójności modyfikowanej Strategii Lizbońskiej (EU 2020) oraz wynikającym z niej wytycznym dotyczącym polityki makroekonomicznej, mikroekonomicznej i zatrudnienia? 50