Il complesso rapporto tra leggi nazionali e regionali: l ’ osservatorio sulle norme regionali

1. FORMAZIONE TELEMATICA Cessione diritti edificatori: presupposti, tecniche redazionali, adempimenti 22 novembre 2012 Il complesso rapporto tra leggi nazionali e regionali: l’osservatorio sulle norme regionali ALBERTO VALERIANI Notaio in Bologna, Commissione Studi Civilistici, CNN

2. PEREQUAZIONE • La tecnica pianificatoria tradizionale si realizza in due modi: • - la localizzazione: imposizione di vincoli su un bene • la zonizzazione: imposizione di vincoli su un complesso di beni

3. PEREQUAZIONE La perequazione è una tecnica pianificatoria (alternativa alla zonizzazione) che si basa su un principio di equità distributiva e che tende ad evitare situazioni di “ingiustizia” quando un complesso di terreni edificabili è in parte soggetto a vincoli di inedificabilità, per la sua destinazione a fini pubblici. Ripartisce in maniera equa i vantaggi e gli svantaggi derivanti dalla pianificazione urbanistica. Il principio di perequazione consente all’amministrazione pubblica di acquisire gratuitamente dai privati, in cambio dei vantaggi loro riconosciuti, aree da destinare ad opere di pubblica utilità.

4. PEREQUAZIONE La tendenza ad attuare la PEREQUAZIONE come tecnica pianificatoria risente della sempre più scarsa percorribilità dell’istituto della espropriazione e della proliferazione degli accordi (urbanistici) di cui alla legge 241/1990.

5. PEREQUAZIONE I modelli perequativi possono inquadrarsi in tre tipi: - il modello “base” dove la distribuzione dei diritti edificatori all’interno del comparto avviene esclusivamente con riferimento all’edificabilità complessiva attribuita al comparto stesso; - il modello “allargato” dove viene presa in considerazione ai fini distributivi anche l’edificabilità attribuita ad aree esterne e contigue al comparto, con la conseguenza che la capacità edificatoria all’interno del comparto viene così aumentata; - il modello “esteso” dove viene estesa la tecnica perequativa ad aree più o meno omogenee la cui individuazione prescinde dalle tecniche di piano e dagli effettivi carichi urbanistici con attribuzione di una edificabilità uniforme abbastanza “bassa”.

6. PEREQUAZIONE A norma dell’art. 42 comma secondo Cost. esiste riserva di legge in ordine alla definizione da parte della P.A. dei valori di edificabilità dei suoli. Le norme statali che regolano la tecnica pianificatoria sono gli artt. 7 (che individua la zonizzazione come criterio base) e l’art. 23 (che stabilisce che il Comune deve procedere alla formazione di comparti) della legge 1150/1942. Non vi è quindi legge statale che riconosca espressamente il principio perequativo. Di rilevante significato è l’art. 2643 n. 2bis c.c. che riconosce la possibilità di trasferire i diritti edificatori previsti da norme statali e regionali e da strumenti di pianificazione territoriale.

7. PEREQUAZIONE Le prime esperienze di attuazione della perequazione si sono avute a partire dall’inizio degli anni ‘90 nei Comuni di: .. Casalecchio di Reno (BO); .. Ravenna; .. Torino; .. Parma; .. Piacenza. In mancanza di legge regolatrice della perequazione, tali strumenti erano quindi privi di sostegno legislativo.

8. PEREQUAZIONE La giurisprudenza si è pronunciata comunque a favore dell’ammissibilità della perequazione come tecnica pianificatoria. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 14 gennaio 1999, n. 22(conforme TAR Campania, Salerno, sez. I, 5 luglio 2002, n. 670): Pronuncia fondamentale quella dell’Emilia Romagna, in materia ha riguardato il piano perequativo di Reggio Emilia; la pronuncia afferma che la perequazione si colloca in sintonia con “gli sviluppi, culturali e giuridici, più recenti in materia urbanistica”.

9. PEREQUAZIONE TAR Lombardia, Brescia, 20 ottobre 2005, n. 1043 TAR Veneto, sez. I, 19 maggio 2009 , n. 1504 TAR Lombardia, Milano, 17 settembre 2009, n. 4671 Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2010, n. 216

10. PEREQUAZIONE • Consiglio di Stato, sez. V, 13 luglio 2010, n. 4545: ha sancito la legittimità delle previsioni perequative del Piano Regolatore di Roma sulla base delle seguenti argomentazioni: • La potestà conformativa del territorio di cui la P.A. è titolare nell’esercizio dell’attività pianificatoria; • La possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse.

11. PEREQUAZIONE La perequazione è, oggi, recepita da numerosissime legge regionali: - Basilicata (art. 33, l.r. 11 agosto 1999, n. 23); - Lazio (art. 30, l.r. 22 dicembre 1999 n. 38); - Emilia Romagna (art. 7, l.r. 24 marzo 2000, n. 20); - Puglia (art. 14, l.r. 27 luglio 2001, n. 20; art. 21, l.r. 22 febbraio 2005, n. 3 e art. 1, l.r. 21 maggio 2008, n. 12); - Calabria (art. 54, l.r. 16 aprile 2002, n. 19); - Campania (art. 32, l.r. 22 dicembre 2004 n. 16); - Veneto (art. 35, l.r. 21 ottobre 2004, n. 20); - Toscana (art. 60, l.r. 3 gennaio 2005, n. 1); - Umbria (art. 29, l.r. 22 febbraio 2005, n. 11); - Lombardia (art. 11, l.r. 11 marzo 2005, n. 12); - Friuli-Venezia Giulia (art. 31, l.r. 23 febbraio 2007, n. 5); - Provincia autonoma di Trento (art. 53, l.p. 4 marzo 2008 n. 1); - Provincia autonoma di Bolzano (l.p. 2 luglio 2007, n. 3 e 22 gennaio 2010, n. 2)

12. PEREQUAZIONE Un generico richiamo alla tecnica perequativa è fatto dalle norme regionali di Lazio, Campania, Toscana, Puglia, Friuli Venezia Giulia e Provincia autonoma di Bolzano. Un richiamo più articolato è effettuato dalle norme di Basilicata e Calabria. Maggiormente significative sono le norme di Emilia Romagna, Veneto, Lombardia e Provincia autonoma di Trento.

13. PEREQUAZIONE L’art. 7 della l.r. Emilia Romagna 20/2000 si limita a dettare regole di fondo, lasciando maggior libertà ai singoli comuni nell’identificare in concreto il modello perequativo da sperimentare. E’ il piano strutturale che riconosce la medesima edificabilità ad ambiti omogenei, mentre il piano operativo “assicura” la ripartizione dei diritti edificatori e degli oneri, indipendentemente dalla destinazione specifica delle aree, mentre il regolamento edilizio determina il diritto edificatorio spettante a ciascun proprietario, come peraltro previsto in molte altre norme regionali.

14. PEREQUAZIONE La legge regionale Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20 Art. 7 Perequazione urbanistica 1. La perequazione urbanistica persegue l'equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali. 2. A tal fine, il PSC può riconoscere la medesima possibilità edificatoria ai diversi ambiti che presentino caratteristiche omogenee. 3. Il POC e i Piani Urbanistici Attuativi (PUA), nel disciplinare gli interventi di trasformazione da attuare in forma unitaria, assicurano la ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari degli immobili interessati, indipendentemente dalle destinazioni specifiche assegnate alle singole aree. 4. Il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) stabilisce i criteri e i metodi per la determinazione del diritto edificatorio spettante a ciascun proprietario, in ragione del diverso stato di fatto e di diritto in cui si trovano gli immobili al momento della formazione del PSC.

15. PEREQUAZIONE L’art. 35 della l.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 riconosce e legittima lo strumento della perequazione urbanistica, già ampiamente sperimentato nel Veneto soprattutto in applicazione della L.R. n° 23/99 sugli accordi di programma. La perequazione è intesa come principio che appartiene alle scelte progettuali della componente strutturale del piano. Essa deve essere concepita non solo attraverso criteri estimativi del valore di scambio, ma in relazione alle diverse componenti del territorio, architettonica sociale infrastrutturale; in questo senso i criteri e le modalità devono evidentemente essere stabiliti nel momento in cui si costruisce il quadro strategico del piano perché la perequazione stessa costituisce una modalità di conseguimento delle scelte che troveranno applicazione e attuazione nella fase operativa. La norma prevede che sia il PAT (Piano di assetto del territorio) lo strumento che detta i criteri e le modalità di applicazione, mentre il PI (Piano degli interventi) la attua.

16. PEREQUAZIONE Art. 35 – Perequazione urbanistica. La perequazione urbanistica persegue l’equa distribuzione, tra i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori riconosciuti dalla pianificazione urbanistica e degli oneri derivanti dalla realizzazione delle dotazioni territoriali. 2. Il piano di assetto del territorio (PAT) stabilisce i criteri e le modalità per l’applicazione della perequazione urbanistica. 3. Il piano degli interventi (PI), i piani urbanistici attuativi (PUA), i comparti urbanistici e gli atti di programmazione negoziata attuano la perequazione disciplinando gli interventi di trasformazione da realizzare unitariamente, assicurando un’equa ripartizione dei diritti edificatori e dei relativi oneri tra tutti i proprietari delle aree e degli edifici interessati dall’intervento, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d'uso assegnate alle singole aree.

17. PEREQUAZIONE In Lombardia (Legge 11 marzo 2005 n. 12 art. 11) è prevista al secondo comma espressamente la possibilità di applicare il modello di perequazione estesa. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori. La tecnica usata dal legislatore lascia alla amministrazione comunale il più ampio spazio nel scegliere la tecnica da usare.

18. PEREQUAZIONE La legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 Art. 11 1. Sulla base dei criteri definiti dal documento di piano, i piani attuativi e gli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale possono ripartire tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi i diritti edificatori e gli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale, confermate le volumetrie degli edifici esistenti, se mantenuti. Ai fini della realizzazione della volumetria complessiva derivante dall’indice di edificabilità attribuito, i predetti piani ed atti di programmazione individuano gli eventuali edifici esistenti, le aree ove è concentrata l’edificazione e le aree da cedersi gratuitamente al comune o da asservirsi, per la realizzazione di servizi ed infrastrutture, nonché per le compensazioni urbanistiche in permuta con aree di cui al comma 3.

19. PEREQUAZIONE 2. Sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all’agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi all’atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in applicazione di detto criterio perequativo. 2-bis. I comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma 2 in aree di trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi. In tal caso … (comma introdotto dalla legge reg. n. 4 del 2008) 4. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni.(comma così sostituito dalla legge reg. n. 4 del 2008)

20. COMPENSAZIONE La possibilità di attuare con il piano le finalità di perequazione rimane fortemente condizionata dalle condizioni delle aree. Ciò comporta che anche i piani di concezione più moderna continuino a prevedere apposizioni di vincoli preespropriativi con conseguente ricorso all’espropriazione. La legislazione regionale ha quindi elaborato un meccanismo atto ad evitare le problematiche dell’espropriazione. Si tratta dell’istituto della compensazione.

21. COMPENSAZIONE • Si distinguono tre differenti tipi di compensazione: • LA COMPENSAZIONE ESPROPRIATIVA: consiste nell’attribuire al privato suscettibile di esproprio, previo suo consenso, un indennizzo mediante l’attribuzione di un indice edificatorio, sfruttabile in altro sito, al posto dell’indennità in denaro

22. COMPENSAZIONE - LA COMPENSAZIONE URBANISTICA può essere utilizzata come ristoro per altre forme di previsioni quali apposizioni di vincoli di destinazione. - LA COMPENSAZIONE PAESAGGISTICA – AMBIENTALE lo strumento compensativo è utilizzato anche per conseguire altri obiettivi, quali interventi per eliminare elementi di degrado o per eseguire interventi di miglioramento etc.

23. COMPENSAZIONE L’art. 11 comma 3 della legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 3. Fermo restando quanto disposto dall’art. 1, commi da 21 a 24, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo. In alternativa a tale attribuzione … 4. I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili. I comuni istituiscono il registro delle cessioni dei diritti edificatori, aggiornato e reso pubblico secondo modalità stabilite dagli stessi comuni.(comma così sostituito dalla legge reg. n. 4 del 2008)

24. COMPENSAZIONE Gli artt. 36 e 37 della L.r. Veneto n. 11 del 23/4/2004 Art. 37 –Compensazione urbanistica Con le procedure di cui agli articoli 7 (accordo di programma), 20 ( pianificazione urbanistica attuativa) e 21 (comparto urbanistico) sono consentite compensazioni che permettano ai proprietari di aree ed edifici oggetto di vincolo preordinato all'esproprio di recuperare adeguata capacità edificatoria, anche nella forma del credito edilizio di cui all'articolo 36, su altre aree e/o edifici, anche di proprietà pubblica, previa cessione all'amministrazione dell'area oggetto di vincolo”

25. COMPENSAZIONE Gli artt. 36 e 37 della L.r. Veneto n. 11 del 23/4/2004 Art. 36 – Riqualificazione ambientale e credito edilizio. 3. La demolizione delle opere incongrue, l’eliminazione degli elementi di degrado, o la realizzazione degli interventi di miglioramento della qualità urbana, paesaggistica, architettonica e ambientale di cui al comma 1, determinano un credito edilizio. 4. Per credito edilizio si intende una quantità volumetrica riconosciuta a seguito della realizzazione degli interventi di cui al comma 3 ovvero a seguito delle compensazioni di cui all’articolo 37. I crediti edilizi sono annotati nel registro di cui all’articolo 17, comma 5, lett. e) e sono liberamente commerciabili. Il PI individua e disciplina gli ambiti in cui è consentito l’utilizzo dei crediti edilizi, prevedendo l’attribuzione di indici di edificabilità differenziati in funzione degli obiettivi di cui al comma 1 ovvero delle compensazioni di cui all’articolo 37.

26. COMPENSAZIONE L’art. 23 della L.r. Emilia Romagna n. 37 del 19/12/2002 Mediante accordo di cessione del bene da espropriare viene riconosciuta al proprietario del bene ceduto la facoltà di edificare su altre aree di proprietà comunale o di terzi. “…il Comune ed il privato possono stipulare un accordo di cessione del bene, ai sensi dell'articolo 45 del d.p.r. 327/2001, in cui a fronte della cessione delle aree da espropriare sia attribuita al proprietario delle stesse, in luogo del prezzo del bene, la facoltà di edificare su aree diverse di proprietà comunale o di terzi già destinate all'edificazione dagli strumenti urbanistici, concordate tra lo stesso Comune e i soggetti interessati…”.

27. COMPENSAZIONE • Si ricordano inoltre: • art. 30 l.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11; • Art. 55 l.p. Trento 4 marzo 2008, n. 1; • Differenza fra diritti edificatori (che attengono alla perequazione) e crediti compensativi ( che attengono alla compensazione). • - Diversità di finalità: • i diritti edificatori hanno finalità perequativa; • i crediti compensativi assolvono ad una funzione indennitaria • - Diversità temporale: • i diritti edificatori vengono assegnati dal piano prima della attuazione dello stesso sin dalla sua approvazione • i crediti compensativi sono assegnati a prestazione eseguita

28. INCENTIVAZIONE L’incentivazione (o premialità) consiste nell’attribuzione di un diritto edificatorio aggiuntivo rispetto a quello previsto in via ordinaria dagli strumenti urbanistici, riconosciuto quale premio per il raggiungimento di determinati obiettivi pubblici. Caratteristiche della incentivazione edilizia sono: la finalità di riqualificazione; l’incentivazione è riconosciuta in caso di interventi di riqualificazione urbanistica ed ambientale la perimetrazione delle aree oggetto degli interventi di riqualificazione; perimetrazione che di solito avviene a livello di pianificazione generale (Veneto), ma può anche essere effettuata dalla pianificazione attuativa (Lombardia) la localizzazione delle aree ove utilizzare i diritti In Veneto e Trentino il credito edilizio può essere esercitato anche in ambiti diversi, individuati dallo strumento urbanistico generale, diversi; in altre Regioni solo dove sono stati generati.

29. INCENTIVAZIONE La legge Lombardia 11 marzo 2005 n. 12 Art. 11 – comma 5 E’ prevista una incentivazione in misura non superiore al 15% della volumetria ammessa per interventi ricompresi in piani attuativi finalizzati alla riqualificazione urbana e in iniziative di edilizia residenziale pubblica, consistente nell’attribuzione di indici differenziati determinati in funzione degli obiettivi di cui sopra. Analoga disciplina di incentivazione può essere prevista anche ai fini della promozione dell’edilizia bioclimatica e del risparmio energetico, I diritti edificatori attribuiti a titolo di perequazione e di compensazione sono commerciabili.

30. INCENTIVAZIONE La legge regionale Puglia 21 maggio 2008 n. 12 – Art. 1, comma 1, lettera b Per soddisfare esigenze di edilizia residenziale sociale vengono riconosciuti surplus di capacità edificatoria in ambiti residenziali.

31. INCENTIVAZIONE La legge provinciale Trento 4 marzo 2008 n. 1 – art. 56  Il piano regolatore generale può prevedere che il comune possa riconoscere, a titolo di credito edilizio, diritti edificatori da utilizzare nelle aree destinate a edificazione, ai soggetti che s'impegnano a cedere alloggi a ITEA s.p.a., Il riconoscimento del credito edilizio e la sua annotazione nel registro previsto dall'articolo 53, comma 7, sono subordinati alla preventiva cessione degli alloggi a ITEA s.p.a. (Istituto Trentino per l'Edilizia Abitativa) che è una Società di capitali soggetta alla direzione e coordinamento della Provincia Autonoma di Trento.

32. INCENTIVAZIONE • Si ricordano inoltre: • L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19 art. 34 co. 2 • L.r. Calabria 11 agosto 2010 n. 21 art. 9 co. 1 • L.r. Umbria 2 febbraio 2005 n. 11 • L.r. Umbria 10 luglio 2008 n.12 art. 9 • L.r. Campania 28 dicembre 2009 n. 19 art. 6 • L.r. Emilia Romagna 24 marzo 2000 n. 20 art. 7 ter • L.r. Lazio 11 agosto 2009 n. 21 art. 3 bis • L.r. Liguria 3 novembre 2009 n. 49 art. 4 • L.r. Lombardia 13 marzo 2012 n. 4 art. 3 • L.r. Piemonte 14 luglio 2009 n. 20 art. 3 co. 1 • L.r. Puglia 30 luglio 2009 n. 14 art. 4 • L.r. Sicilia 23 marzo 2010 n. 6 art. 2 • L.r. Toscana 5 agosto 2011 n. 40 art. 146