PRESUPUESTO PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE -- Versión preliminar --

1. Junio, 2014. PRESUPUESTO PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE -- Versión preliminar--

2. Contenido • Diagnóstico • Criterios de redefinición • Propuestas específicas

3. Diagnóstico • Desde su creación en 2002, el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC) se ha caracterizado por: • Integrar los recursos presupuestales federales que se ejercen en el ámbito rural (en la definición del INEGI: localidades de menos de 2,500 habitantes). • Corresponden a recursos de programas de diversas dependencias federales que se agrupan para efectos de presentación en el PEF; solo se “extrae” del programa correspondiente la proporción que se ejercerá en el ámbito rural (vs el urbano). • Una agrupación de programas y montos de recursos por “vertiente”, que responde a una clasificación administrativo-burocrática –qué dependencia opera el programa—más que una de definición de políticas públicas y de objetivos a alcanzar.

5. De acuerdo con esa clasificación, en 2014 las vertientes “sociales” del PEC (salud, social y educativa) representan más de la mitad de los recursos totales, en tanto que la de competitividad 18% y la de “infraestructura” 21%. Esta última tampoco constituyen recursos al sector agropecuario, ya que se incluyen los ramos de “previsiones salariales y económicas” (sueldos y salarios de personal) y aportaciones a entidades federativas que no necesariamente se destinan al sector. ESTRUCTURA DEL PEC 2014 POR VERTIENTE

6. En la estructura relativa del PEC, las vertientes “sociales” se han incrementado en los últimos años, mientras que la de competitividad se ha reducido y la de infraestructura ha permanecido constante. ESTRUCTURA RELATIVA DEL PEC 2006-2014 POR VERTIENTE

7. Por dependencias, Sagarpa, SCT, SHCP y, en menor medida, Semarnat operan los programas de apoyo al sector agropecuario. Sin embargo, los recursos de éstas representan 40% del total del PEC; el resto se ubica en otras secretarías. ESTRUCTURA DEL PEC 2014, POR DEPENDENCIA EJECUTORA

8. Lo anterior implica: • Se ha malinterpretado la orientación del PEC: los recursos se ejercen en el ámbito rural y se destinan al “Desarrollo Rural Sustentable”. No se canalizan al campo, al fomento a la producción o a la capitalización y operación del sector agropecuario en su totalidad, sino sólo una proporción relativamente menor. • Se interpreta que el monto y evolución de los recursos “que se destinan al campo” por la vía del PEC han sido inefectivos para incrementar la producción, la competitividad y los ingresos de los productores. Si bien en 2003-2014 los recursos asignados al PEC aumentaron 10.1% por año, la participación de los rubros correspondientes al fomento a la producción (aproximados por la participación de Sagarpa en el PEC) se han reducido como porcentaje del total.

9. PEC 2003-2014 (Millones de pesos corrientes)

10. PRESUPUESTO DE SAGARPA COMO PORCENTAJE DEL PEC, 2003-2014

11. En conclusión, si bien en su momento se pudo haber justificado la integración del PEC, actualmente: • Existe confusión de programas e instrumentos para atender los diversos objetivos de política pública, lo que genera una apreciación errónea de que al sector agropecuario se destinan cuantiosos recursos públicos con bajo impacto en la producción de alimentos, cuando éstos corresponden sobre todo a gasto en el ámbito rural para objetivos de tipo social. • Se presentan presiones para que los programas orientados al fomento productivo, a incrementar la competitividad del sector y a mejorar los ingresos de los productores agropecuarios se canalicen a programas de apoyo social. • La integración del PEC es administrativo-burocrática, no por objetivos de política pública.

12. Criterios de redefinición • A partir de lo anterior, se proponen los siguientes criterios para redefinir el PEC: • Diferenciar en el PEF los conceptos “campo/sector agropecuario/actividades primarias” del concepto “rural”. • Con ello, distinguir en el PEF los recursos públicos destinados al apoyo al sector agropecuario de aquéllos que se ejercen en el ámbito rural. • Explicar con detalle esa diferenciación a nivel del Poder Ejecutivo, del Legislativo y de la opinión pública. • Precisar lo que se destina al sector primario productivo del PEC. • Difundir y dejar claro que el tema no es recursos para el “desarrollo social” vs recursos para el “desarrollo productivo” sino la distinción entre apoyos a la producción, a la competitividad y al ingreso sectorial vs otros fines. • Por otra parte, se requiere reorientar diversos programas, que actualmente se clasifican en las vertientes de competitividad, medio ambiente e infraestructura para que verdaderamente se conviertan en palancas de apoyo al sector agropecuario.

13. Propuestas específicas • Para redefinir el PEC, existen dos alternativas: • Eliminar la integración del PEC en el PEF, dejando las asignaciones presupuestales en su clasificación actual (para desarrollo social, infraestructura, educación, etc.) sin “extraer” lo que se ejerce en el ámbito rural, y crear una nueva categoría de “apoyo al sector agropecuario”; o bien, • Modificar la presentación del PEC de “vertientes” y sustituirla por objetivos de política pública. Por ejemplo:

14. En esta última alternativa, la redefinición del PEC hubiera implicado la siguiente distribución de recursos en 2014: • Esto es, dicha redefinición debe diferenciar con claridad el presupuesto para el sector agropecuario y el presupuesto que se ejerce en el ámbito rural.

15. Lo anterior requeriría realizar modificaciones (menores) a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación. • Los beneficios de dicha propuesta serían los siguientes: • Claridad sobre la orientación de cada programa, lo que redundaría en mayor eficacia y eficiencia de los recursos asignados a cada política pública. • Los operadores de los programas, los órganos dictaminadores y las instancias fiscalizadoras tendrían mayor certeza para ejecutar los programas. • Una vez diferenciados los programas al sector agropecuario de los de orientación social, las reglas de operación para cada uno deben reformularse con esa lógica. • Se tendría de facto una diferenciación de políticas públicas.

16. En lo que se refiere a la reorientación de los programas y componentes actuales, se proponen las siguientes modificaciones: • Reorientar diversos programas de “asistencia social” hacia productividad, inversión (capitalización) y dotación de bienes públicos en el sector agropecuario. Un avance en ese sentido fue la readscripción de los programas de apoyo para la productividad de la mujer emprendedora (PROMETE) y a proyectos productivos en núcleos agrarios (FAPPA) de la Sedatu a la Sagarpa en 2014 y, más importante aún, los cambios de criterios para el otorgamiento de apoyos que está evaluando esta última. • Integrar programas que actualmente ejercen más de una dependencia pero que persiguen los mismos objetivos e, incluso, utilizan los mismos instrumentos (conceptos de apoyo). • Redefinir los conceptos de apoyo de diversos programas y componentes, a fin de incrementar su efectividad para alcanzar los objetivos que persiguen, sobre todo en el caso de los de Sagarpa.

17. Bajo esos criterios, las modificaciones propuestas son las siguientes (en el Anexo se presentan las características actuales del PEF 2014 de los programas y componentes de la Sagarpa):

18. +/ Si no se indica lo contrario, los programas/componentes corresponden a Sagarpa.

19. Anexo: programas, componentes y concepto de apoyo vigentes (2014)