El SIAS en Guatemala: una exploración a su economía política

1. El SIAS en Guatemala: una exploración a su economía política Fabián Repetto y Adrián Zapata

2. El marco explicativo Para comprender/explicar por qué pasó lo que pasó en materia de políticas públicas concretas, se requiere entender el comportamiento de los actores (y los recursos de poder con que cuentan los mismos). Y estas conductas/acciones sólo son explicables a partir de la comprensión de los modos en que las reglas de juego formales e informales influyen sobre el entramado de actores (Acuña y Repetto, 2001).

3. Los actores de la política pública Para constituirse en actores relevantes se requieren importantes recursos de poder: • recursos políticos • recursos económicos • recursos administrativos • recursos ideológicos La dotación de estos recursos se potencia a través de la conformación de coaliciones

4. ¿Qué entendemos por una coalición política? i) Una conformación más o menos estable entre individuos y/o grupos de esferas diversas (Estado, régimen político, sociedad, mercado, sistema internacional) que tienen intencionalidad de participar de modo conjunto del juego político propio de ciertas temáticas públicas; ii) que poseen ciertas dotaciones de recursos (aunque sean mínimas) factibles de transformarse en elementos de peso en la conflictiva disputa de poder, y iii) que lo hacen a partir de compartir, con base en el reconocimiento mutuo, algunos intereses y/o ideologías en común (Repetto, 2005).

5. La importancia de las instituciones políticas (I) Keefer y Khemani (2003) remarcan algunas imperfecciones del mercado político que inciden en los incentivos de los políticos profesionales para formular políticas públicas: • la información incompleta de los votantes respecto al desempeño político; • la falta de credibilidad de las promesas políticas; y • la polarización social que se manifiesta en el voto asociado a cuestiones de identidad de los ciudadanos.

6. La importancia de las instituciones políticas (II) Spiller, Stein y Tommasi (2003) resaltan: Los rasgos principales de las políticas públicas están condicionados por las transacciones políticas intertemporales que llevan adelante los actores políticos, transacciones condicionadas a su vez por las reglas del juego de la formulación de políticas públicas que resultan del funcionamiento y la historia de las instituciones políticas

7. Los actores y las instituciones en Guatemala • Preeminencia del Poder Ejecutivo en la formulación de políticas públicas. • Debilidad fiscal del Estado. • Debilidad del sistema de partidos políticos. • Debilidad de la administración pública. • Papel preponderante del sector empresarial.

8. ¿Qué explica la formulación e implementación del SIAS en ese contexto? Dos tendencias que confluyen: Reforma del sector Salud Acuerdos de Paz Dos razones complementarias: La decisión ministerial de afrontar seriamente el problema de la falta de cobertura (46% de la población, en especial rural e indígena) La posibilidad de ofrecer una buena política pública a la población rural, donde el PAN sólo había obtenido el 26,4% de los votos con los que triunfó.

9. La importancia del contexto político-institucional favorable *El Ejecutivo definía el cómo de la expansión de cobertura. *No requería recursos fiscales adicionales. *Se trataba de un modelo de gestión que contaba con el apoyo del empresariado y del BID. *Fuerte liderazgo sectorial del Ministro y el equipo promotor de la iniciativa, con el respaldo del Presidente y el resto del Gabinete.

10. ¿Cómo logró mantenerse el SIAS con el cambio de gobierno en el año 2000? Pese a las restricciones del entorno político-institucional, el SIAS se mantuvo durante el gobierno del FRG (2000-2004). ¿Qué lo explica? El SIAS había sido “apropiado” por la población pobre. El SIAS interesaba mucho a los proveedores actuales y potenciales. Un nuevo préstamo del BID incluía mantener la expansión de la cobertura. El FRG había logrado más del 75% en las áreas rurales.

11. El SIAS como política pública ¿Qué sucede con sus principales características externas (Spiller, Stein y Tommasi)? • Estabilidad: El nuevo gobierno en el 2004 le está dando más énfasis, incluyendo que es el mismo Ministro que lo inició. • Adaptabilidad: Pudo expandirse aún sin cumplir con los “pasos teóricos” del modelo de gestión que representó. • Coordinación: Apropiada articulación con los proveedores, más allá de la rotación de los mismos a lo largo del tiempo. • Capacidades: Avances parciales para construir, por ejemplo, procedimientos de monitoreo y evaluación, deteriorados entre 2000 y 2004. • Pertinencia pública: Aumento significativo en la cobertura a población pobre, mayoritariamente indígena.

12. Los desafíos del SIAS y el entorno político-institucional • ¿Cómo profundizar el fortalecimiento de los vínculos entre el SIAS y otras políticas públicas dirigidas a la población pobre, rural e indígena? • ¿Cómo ligar el futuro del SIAS a los intentos de descentralización promovidos en los últimos años? • ¿Cómo expandir la cobertura mejorando la calidad de los servicios básicos de salud? • ¿Cómo fortalecer la institucionalidad formal e informal para que no haya retrocesos en la gestión del SIAS en el futuro, por ejemplo con el próximo cambio de gobierno?

13. Más allá del SIAS… Se requiere: • Fortalecer el Gabinete Social y sus vínculos con el Gabinete de Desarrollo Rural. • Fortalecer el rol de los Municipios y la sociedad civil local, en el marco de los Consejos de Desarrollo, en la gestión de las políticas sociales. • Fortalecer los sistemas de control sobre las prestadoras, evitando calidades heterogéneas por debajo de los estándares establecidos. • Construir las condiciones para darle sostenibilidad de largo plazo al SIAS: a) aumentando el capital social comunitario; b) fortaleciendo institucionalmente al Ministerio de Salud; y c) conformando una coalición socio-política pro-SIAS. ¿Podrá el entorno político-institucional de Guatemala ayudar a articular positivamente al SIAS con estos desafíos más generales?