Federalismo Fiscal: Una visión General Su origen

1. Federalismo Fiscal: Una visión General Su origen • Desde su origen en 1925, el sistema de coordinación fiscal ha tenido como propósito simplificar y homologar los regímenes fiscales a nivel federal, estatal y municipal. La coordinación entre las entidades se estableció para fortalecer la recaudación total y, al mismo tiempo, dotar al sistema de eficiencia recaudatoria, equidad, transparencia y certidumbre. La actual Ley de Coordinación Fiscal (LCF) fue promulgada en 1980. Ingresos • Para lograr los propósitos señalados fue necesario suspender algunas de las atribuciones en materia fiscal de las entidades federativas y los municipios. A cambio de ello, los tres niveles de gobierno “participarían” de la recaudación de algunos de los gravámenes de carácter federal. De ahí el término de “participaciones” a los recursos que la federación transfiere a las entidades.

2. Desde esta perspectiva caben los siguientes comentarios: • Resulta equivocada la percepción de que la federación “transfiere” recursos a las entidades pues dichas entidades consideran, y con razón, que los recursos les corresponden originariamente a ellos; es decir, no se trata de una concesión unilateral de la federación. • La denominación de “impuestos participables” se deriva del acuerdo inicial de que las entidades recibirían una proporción de los recursos recaudados. Con el tiempo se han hecho modificaciones a la LCF para ampliar el número de gravámenes (impuestos y derechos) cuya recaudación se le transfiere a las entidades y, ahora, el término es el de “recaudación federal participable”.

3. Egresos • Por cuanto a los egresos públicos, en la década de 1990 se realizó un intenso proceso de descentralización del gasto federal que consistió en delegar a los gobiernos locales la administración de ciertas funciones que constitucionalmente le competen a la federación (por ejemplo, la educación). Sin embargo, para que la distribución de los recursos entre las entidades fuese un ejercicio con criterios menos subjetivos y más transparentes, se normó este proceso y se crearon “ramos presupuestales” con propósitos específicos y sujetos a reglas publicadas en el Diario Oficial de la Federación basadas en fórmulas cuantitativas. Este gasto, denominado como “aportaciones” es ahora también considerado como parte de las “transferencias” que hace la federación a los gobiernos locales y eventualmente su normatividad fue incorporada a la LCF.

4. Estabilidad • En la década de 2000 se avanzó hacia el objeto de darle estabilidad y certidumbre al gasto público y, en particular, a las participaciones a las entidades. La estrategia consistió en crear los llamados “Fondos de Estabilización” con ingresos “extraordinarios” y con ingresos “excedentes”. El esquema de los Fondos de Estabilización quedó plasmado en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), promulgada en 2006, si bien la legislación ha sufrido reformas en años más recientes. • Los ingresos “extraordinarios” se refieren básicamente a los ingresos provenientes de la exportación de petróleo crudo por variaciones en el precio internacional del petróleo, volumen de exportación y/o tipo de cambio frente a los parámetros que se definen en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio presupuestal correspondiente. Dichos ingresos se generan a través del “Derecho extraordinario sobre exportación de petróleo” que paga la filial de Pemex Producción y Exportación de Petróleo.

5. Los ingresos “excedentes” son los recursos que rebasan la “recaudación federal participable” que se haya publicado en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para el ejercicio respectivo. • Para la estabilización de las participaciones se instituyó el “Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)”. Su fondeo proviene de ingresos extraordinarios e ingresos excedentes cuando ellos se generan, fijándose un tope máximo en función del valor de las exportaciones petroleras. Por otro lado, el uso de los recursos se detona cuando la recaudación federal participable resulta ser inferior al monto previsto en la LIF. También hay una disposición que señala el monto máximo que puede extraerse en un solo ejercicio fiscal.

6. Perspectiva • A partir de una visión retrospectiva puede afirmarse que las diversas reformas a la LCF y a la LFPRH han contribuido, primero, a ampliar el porcentaje de los ingresos federales que se le transfieren a los gobiernos locales y, segundo, a darle mayor transparencia y estabilidad a dichas transferencias. De este modo, las reformas legales y la operación de los fondos de estabilización permitieron que en los últimos años, a pesar de la crisis económica internacional, de la contracción del PIB en 2009 y de la volatilidad del precio internacional del petróleo, en cada ejercicio fiscal se incrementaran las transferencias totales y también las que recibió cada una de las entidades. • Mirando hacia el futuro, para garantizar la estabilidad en el largo plazo tanto del gasto de las entidades federativas como de la misma federación, será necesario reforzar los mecanismos que rigen la operación de los fondos de estabilización además de realizar una reforma fiscal integral que amplíe la base de recaudación en los tres niveles de gobierno.

8. Evolución Histórica • Los esfuerzos por aumentar la recaudación federal y, por otro lado, las modificaciones a la LCF, encaminadas a incrementar las aportaciones, ha contribuido a mantener una trayectoria creciente en el valor de las transferencias a las entidades. Tomadas en conjunto, de 1998 a 2011 el crecimiento promedio anual fue de 5.4% en términos reales (5.5% para las participaciones y 5.2% para las aportaciones). • Lo anterior significa que independientemente del contexto macroeconómico y de las condiciones coyunturales que pudieron afectar a las finanzas públicas federales, las entidades se han visto beneficiadas con un crecimiento en los recursos que reciben de la federación. Destaca, en particular, que en 2009, mientras que la recaudación tributaria federal se contrajo en 11.5%, las transferencias hayan sufrido una disminución de sólo 8.1%.

9. 1200 1000 800 600 400 200 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Aportaciones Participaciones Transferencias Totales TRANSFERENCIAS FEDERALES A ENTIDADES Y MUNICIPIOS (mMpcorrientes) Fuente: GEA con datos de UCEF-SHCP.

10. No sólo se observa una tendencia creciente en el largo plazo sino que dentro de cada ejercicio, el monto que se ha fijado en el Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido rebasado en todos los años y para todas las entidades. Este punto es relevante ya que aún y cuando existe un problema de estabilidad en los ingresos para fines de planeación de largo plazo, hasta este fecha el dato aprobado en el PEF puede ser considerado como un “piso” a las transferencias del ejercicio.

11. DESVIACION • Fuente: GEA con datos de la SHCP, Diario Oficial de la Federación y 5º Informe de Gobierno.

12. Consideraciones generales • Los ingresos fiscales de las entidades federativas tienen un problema de vulnerabilidad importante, y que, consecuentemente, afecta a la relación con sus acreedores. Por una parte, las entidades dependen en forma desproporcionada de la situación de los ingresos federales, sobre los que las entidades tienen un grado de control muy limitado. Por otra parte, el esquema fiscal tanto a nivel federal como local se caracterizan por: • Una base gravable relativamente estrecha, • Un régimen tributario ineficiente, en el sentido de que se apoya en una multiplicidad de regímenes especiales y con tasas diferenciadas, lo que resta eficacia al régimen y propicia comportamientos de elusión, y • Un esquema de recaudación también con un alto grado de ineficiencia, en el sentido de que con el régimen existente se podría tener una recaudación más elevada.

13. Estas características se ilustran a continuación: • Los ingresos del sector público son relativamente bajos si se les compara con la situación en otros países con un nivel de ingresos similar al nuestro o con los países de la OCDE: COMPARATIVO DE RECAUDACIÓN: 2010 Fuente: GEA con datos de la OCDE.

14. Los ingresos de los gobiernos locales son también modestos y fuertemente dependientes de las transferencias de la federación: IMPUESTOS POR NIVEL DE GOBIERNO • Fuente: Cabrera y Lozano (2008).

15. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (% de los ingresos totales) Fuente: GEA con datos de UCEF-SHCP.

16. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS (% de los ingresos totales) Fuente: GEA con datos de UCEF-SHCP.

17. IMPUESTOS MUNICIPALES EN PAÍSES DE LA OCDE CON ESTRUCTURA FEDERAL: 2001 • Fuente: GEA con datos de la OCDE.

18. Por último, la dependencia de los ingresos petroleros es muy alta: 33.7% en 2011. PARTICIPACIÓN DE INGRESOS PETROLEROS (% del total de ingresos públicos) • Fuente: GEA con datos de SHCP.

19. La dependencia es alta y similar a la de otros países donde el sector petrolero tiene una participación importante en la economía. INGRESOS PETROLEROS (% del ingreso total, promedio 1997-2000) • Fuente: Fondo Monetario Internacional.

20. En este contexto destaca como uno de los logros más importantes del esquema de coordinación fiscal el haberle dado mayor estabilidad a las transferencias a las entidades que la que tienen los propios ingresos federales.

21. Marco legal del Federalismo Fiscal I. Ley de Coordinación Fiscal (LCF) • Comentarios generales: • La LCF da sustento, en materia fiscal, a la relación entre la federación y los gobiernos locales. • Por gobierno locales se entiende a las “entidades” (que incluye a los estados y al Distrito Federal), y a los municipios. • Por materia fiscal se entiende a los recursos que le transfiere la federación a los gobiernos locales1, a la distribución de dichos ingresos entre los gobiernos locales, y a la constitución y funcionamiento de los organismos encargados de la coordinación fiscal. • Para efectos de este documento, sólo se atiende al primer punto: a las transferencias de recursos de la federación a los gobiernos locales 2. • Cabe señalar que la LCF no es la única que regula a la relación entre la federación y los gobiernos locales en materia fiscal. Existen disposiciones en otras leyes que también definen transferencias de recursos de la federación a los gobiernos locales. 1 La Ley hace referencia a “participación en los ingresos federales”, sin embargo esta expresión se presta a confusiones ya que, como se explica en el texto, las transferencias pueden ser de dos tipos: participaciones y aportaciones. Por ello, en este documento se utiliza el término “transferencias” cuando se refiere a ambos tipos y se usa el término “participaciones” cuando se refiere únicamente al primero de ellos. 2 La LCF no sigue un orden lógico ya que ha sido objeto de varias modificaciones desde que fue promulgada en 1980. Por lo tanto, la descripción que se hace en este documento no se sigue directamente de su articulado, sin embargo busca facilitar la comprensión del esquema de transferencias a los gobiernos locales.

22. Algunas de estas leyes, como la Ley del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (LISAN) y la Ley Federal de Derechos (LFD) definen transferencias sin hacer referencia a la LCF y sin condicionar dichas transferencias a ninguna otra circunstancia. • Sin embargo, dos leyes que también establecen obligaciones a la federación para transferir recursos a los gobiernos locales lo hacen de manera condicionada: la Ley de Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y la Ley de Ingresos de la Federación (LIF). • La LFPRH, que se explicará con mayor detalle en una sección específica de este documento, establece la creación de Fondos de Estabilización cuya alimentación y uso de recursos se condiciona a diversos factores como son el precio internacional del petróleo y el monto de la recaudación tributaria. No obstante, dándose dichas condiciones, las transferencias ocurren de manera automática.

23. La LIF, cuya vigencia es únicamente para el ejercicio fiscal de que se trate, también puede establecer disposiciones específicas para la transferencia de recursos de la federación a los gobiernos locales. El punto a destacar es que en este caso sus disposiciones se superponen a las de las otras leyes pero que la vigencia de este mandato es efímera ya que aplica sólo para el ejercicio fiscal en cuestión. Este punto es importante porque elimina la automaticidad de los mecanismos de transferencia y establece en la práctica “excepciones temporales” a su operación, haciendo todavía más complejo el análisis del esquema de transferencias. Por ello, esta característica de la LIF tiene implicaciones para un ejercicio de proyección de transferencias de la federación a los gobiernos locales3. • En vista de lo anterior, el modelo de proyecciones que se desarrolla en este documento debe ser “ajustado” a las disposiciones que en cada año puedan incorporarse en la LIF y que afecten los esquemas de transferencias. Cabe destacar, por último, que las disposiciones contenidas en la LIF generalmente buscan incrementar el monto de recursos transferidos a los gobiernos locales por encima de lo que establecen las otras disposiciones legales. Así, puede decirse que la LIF establece un “sesgo”, aunque no predecible, a favor de los gobiernos locales. 3 Amanera de ejemplo, en el Art 1º de la LIF para 2012 se señala que “Durante el ejercicio fiscal de 2012 no serán aplicables los límites para la acumulación de las reservas en los fondos de estabilización establecidos en el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

24. Disposiciones de la LCF: • La Ley establece dos tipos de transferencias: • Participaciones. Se refieren a recursos definidos como una proporción de ciertos rubros de ingresos de la federación y que son transferidos automáticamente a los gobiernos locales. Los gobiernos locales podrán disponer de estos recursos libremente de acuerdo con lo que establezcan sus respectivas legislaciones. • Aportaciones. Se refieren a recursos cuyo monto se establece de manera anual en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y que deberán ser aplicados por los gobiernos locales al objeto para el cual están destinados originalmente 4. A diferencia de las participaciones, su monto no se define como un porcentaje de ciertos rubros de ingresos y no se transfieren automáticamente a los gobiernos locales. 4 En general, el objeto de gasto corresponde a alguna obligación de la federación pero que, con un propósito de descentralización, son administrados por los gobiernos locales.

26. Participaciones: • Entre las características generales de las participaciones, cabe destacar las siguientes: • Se les transfiere directamente a las entidades, si bien en algunos casos dichas entidades están obligadas a transferir a los gobiernos municipales no menos del 20% de estos recursos de conformidad con lo que dicte su propia legislación. • Son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los gobiernos locales, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición de dichos gobiernos ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana5. 5 Art 9º, LCF.

27. “Recaudación Federal Participable (RFP)”. • La LCF define este concepto, esencialmente, como la suma de ingresos tributarios y los derechos sobre extracción de petróleo y minería, disminuidos con las devoluciones que haga la federación por los mismos conceptos6. Este concepto sirve como referencia para establecer la mayoría de las participaciones. • Las participaciones que se le transfieren directamente a las entidades son las siguientes: Fondo General de Participaciones7: • Es el rubro más importante por el monto de recursos; su aplicación no está condicionada. • Se constituye con el 20% de la RFP • Es el componente principal de las participaciones. Fondo de Fiscalización8: • Se constituye con el 1.25% de la RFP • Para cubrir las actividades de fiscalización que llevan a cabo tanto las entidades como los gobiernos municipales. 6 El Art. 2º de la LCF señala explícitamente otros impuestos, derechos e incentivos que se excluyen de la RFP. 7 Art 2º, LCF. 8 4º, LCF

28. • Incentivos a la venta final de gasolinas y diesel: • Correspondientes a la recaudación correspondiente al Art 2ª, Fracc II de la Ley del IEPS9. • Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS)10: • El 20% de la recaudación por concepto de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas se transfieren a los gobiernos locales. • El 8% de la recaudación por concepto de tabacos labrados también se transfieren a los gobiernos locales. • Cuotas previstas en el Art. 2A, fracción II de la ley del IEPS11; incluye al Fondo de Compensación. Fondo de Extracción de Hidrocarburos 12: • Conformado con el 0.6% del importe obtenido por el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos pagado por Pemex Exploración y Producción. Fondo de Compensación del Impuesto sobre automóviles nuevos13: 9 Art. Transitorio de la LCF 10 Art. 3ª, LCF 11 Art. 4ª, LCF 12 Art 4B, LCF 13 Art 14, Ley del Impuesto sobre Automóviles Nuevos (ISAN).

29. Incentivos por el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos • Otros incentivos derivados de los Convenios de Colaboración Administrativa en materia fiscal federal. Las participaciones que se transfieren directamente a los gobiernos municipales son las siguientes14 : • El 0.136% de la RFP a los municipios colindantes con la frontera o litorales por donde se materialicen las importaciones o exportaciones. Fondo de Fomento Municipal, con el 1% de la RFP • El 3.17% del Derecho Adicional sobre Extracción de petróleo. • A continuación se observa la importancia relativa de los distintos componentes de las participaciones: 14Art 2ª, LCF

30. RAMO 28: PARTICIPACIONES Presupuesto aprobado para el ejercicio 2012 • Fuente: GEA con datos de SHCP.

31. Aportaciones: • De conformidad con lo establecido en el Capítulo V de la LCF 15, “de los Fondos de Aportaciones Federales”, la federación transfiere a los gobiernos locales recursos condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de objetivos que para cada tipo de aportación establece la Ley. Los Fondos son los siguientes: • Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); a. El monto se determina cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación. b. Su distribución obedece a la matrícula en educación básica en cada entidad, así como otros criterios relacionados con la plantilla de personal, las instalaciones educativas y un factor histórico • Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); a. El monto se determina cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación en función del inventario de infraestructura y las plantillas de personal. b. Su distribución atiende a un criterio de capitación por población abierta (no derechohabiente), mortalidad y marginación en cada entidad. 15Art 25, LCF

32. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); a. A manera de referencia, la LCF señala que el monto ascenderá a al 2.5% de la RFP. • Su distribución atiende a criterios de pobreza extrema en las entidades. • Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; a. A manera de referencia, la LCF señala que el monto deberá ascender al 2.5623% de la RFP b. Los recursos se distribuyen en función del número de habitantes y destinan a la satisfacción de los requerimientos de los gobiernos locales dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. • Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); a. A manera de referencia, la LCF señala que el monto deberá ascender al 0.814% de la RFP b. La distribución se hace de acuerdo a las asignaciones y reglas que se establecen en el PEF de manera anual.

33. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), a. El monto se determina anualmente en el PEF tomando en cuenta los planteles educativos y la plantilla de personal. b. La asignación de los recursos se hace con criterios de abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo. Las fórmulas deben publicarse en el Diario Oficial de la Federación por parte de la Secretaría de Educación Pública. • Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). a. El monto se determina anualmente en el PEF a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública. b. En el PEF de cada ejercicio se determina la distribución entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los municipios, y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

34. A continuación se observa la importancia relativa de los distintos componentes de las aportaciones: RAMO 33: APORTACIONES Presupuesto aprobado para el ejercicio 2012 : • Fuente: GEA con datos de SHCP.

35. Ley de Ingresos de la Federación • En el contexto de la relación en materia fiscal entre la federación y los gobiernos locales, la LIF es, principalmente, por los siguientes puntos: • La LIF, en función de los ingresos previstos para el ejercicio fiscal correspondiente, establece un monto para la Recaudación Federal Participable. Este monto se constituye en la referencia para detonar el uso de recursos del Fondo para la Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. La RFP que allí se señala, además, refleja las estimaciones “recurrentes” así como las “no recurrentes” (o excepcionales) que habrán de transferirse a los gobiernos locales. • La LIF incorpora disposiciones que se sobreponen a lo dispuesto en otras leyes en materia de transferencias a los gobiernos locales. Por ello, a estas disposiciones, de carácter “no recurrente” Toda vez que la establece que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus accesorios, de productos y de aprovechamientos, excepto el impuesto sobre la renta (ISR), de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las reglas que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público16. Asimismo, la LIF establece un régimen de impuesto a los rendimientos petroleros17. La relevancia de este punto deriva de que los ingresos petroleros juegan un papel especial en la transferencia de recursos a los gobiernos locales, como se verá en la Ley Federal de Hidrocarburos. 16 Art 7º, LIF 2012. 17 Art 7º, Fracc. V, LIF 2012.

36. La LIF emitida cada año, y para aplicación exclusiva en el ejercicio fiscal de que se trate, señala explícitamente que Pemex deberá tributar conforme a lo que establecen las leyes en esta materia, con la excepción del Impuesto sobre la Renta (ISR). La misma LIF establece la modalidad de pagos para los ingresos de ciertos gravámenes que le aplican a PEMEX: i) Hidrocarburos (derechos que debe cubrir Pemex Exploración y Producción, PEP), ii) Enajenación de Gasolinas y Diese (IEPS), iii) IVA, iv) Determinación y pago de los impuestos a la exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados, v) Impuesto a los rendimientos petroleros, vi) Importación de mercancías, y vii) Otras obligaciones que corresponden a las subsidiarias de PEMEX. • Cabe subrayar que entre los fondos que se transfieren a los gobiernos locales bajo la forma de aportaciones, está el Fondo de Extracción de Hidrocarburos el cual se alimenta con el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos pagado por Pemex Exploración y Producción.

37. Régimen Tributario de Pemex • Antecedentes • Existen diversas razones para llevar a cabo un análisis más detallado al régimen tributario de Pemex en el contexto del presente estudio, el análisis de las transferencias de recursos de la federación a los gobiernos locales. Los llamados “ingresos petroleros” son relevantes desde dos ópticas principales: i) constituyen una proporción importante de los ingresos federales totales, y ii) dichos ingresos, por su propia naturaleza, tienden a ser volátiles ya que el precio internacional del petróleo refleja, además de las condiciones imperantes en el mercado mundial del petróleo, otros elementos que inciden sobre el ánimo de inversionistas financieros: perspectivas económicas, factores geo-políticos, etc.

38. INGRESOS PRESUPUESTARIOS (Mp corrientes) • Fuente: GEA con datos de SHCP.

39. PRECIO INTERNACIONAL DEL PETROLEO (Mezcla de exportación, dpb) • Fuente: GEA con datos del Banco de México.

40. PRECIO INTERNACIONAL DEL PETROLEO (Mezcla de exportación, desviación estándar móvil trimestral) • Fuente: GEA con datos del Banco de México.

41. Desde la primera de estas dos ópticas, cabe destacar que algunos de los rubros de los ingresos petroleros se transfieren directamente a los gobiernos locales. Desde la segunda, cuando los ingresos petroleros (en general) exceden a los ingresos previstos, al “excedente” se le otorga un tratamiento especial en cuanto a sus gravámenes como al destino de dichos gravámenes, siendo uno de los más importantes, la transferencia a los gobiernos locales. • La aplicación de los “ingresos excedentes” está normada en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. En general, estos ingresos pueden clasificarse como: i) ingresos con destino específico 18 y ii) ingresos excedentes sin destino específico. Estos segundos son: a) participables, y b) susceptibles de ser repartidos conforme a lo establecido en el artículo 19 de la LFPRH. • Es importante señalar que una parte significativa de los “ingresos excedentes susceptibles de ser repartidos”, están destinados a las “participaciones” a las entidades federativas, consideradas para fines presupuestales como “gasto no-programable”. 18 Se refiere a los recursos que pueden ser utilizados por las dependencias que los generan y que están sujetos a regulación expresa.

42. Los Ingresos petroleros, definidos por la SHCP, están integrados por: i) Impuesto a los rendimientos petroleros (IRP), ii) Derechos sobre extracción de petróleo, iii) Aprovechamientos sobre Rendimientos Excedentes, y iv) Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). En adición a los anteriores, el Gobierno Federal recibe ingresos derivados de la actividad petrolero por la vía del Impuesto al Valor Agregado (IVA), y los impuestos a la exportación e importación que lleva a cabo PEMEX.

43. Ley Federal de Derechos • Además de las disposiciones contenidas en las leyes de carácter tributario, incluida la LIF, los ingresos federales provenientes de la operación de Pemex están establecidos fundamentalmente en la Ley Federal de Derechos (LFD). Los artículos que inciden sobre Pemex están contenidos en su Capítulo XII. • En el Cuadro siguiente se presentan los ingresos petroleros registrados en 2011. En él se observa que el componente más importante son los Derechos a los hidrocarburos (77.2%) y que dentro de ellos el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos (86.9% de los ingresos por derechos y 67.1% del total de ingresos petroleros).

44. INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PUBLICO: 2011

45. El Derecho Ordinario19 • Constituye el pago anual que hace PEMEX Exploración y Producción aplicando la tasa de 71.5%20 a la diferencia que resulte entre el valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año y las deducciones permitidas, entre las que se encuentran las inversiones realizadas y los derechos por otros conceptos que paga la empresa. • Derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización de los ingresos petroleros21, • Este Derecho se causa cuando el precio del barril de petróleo excede 22 dpb. La tasa aplicable es la siguiente: 19 Art 254, LFD. 20 Proviene del 74% vigente en 2008 y que se reduce gradualmente hasta que alcance X% en el año XXXX. 21 Art 256, LFD

47. Esta tarifa se aplica al valor anual del petróleo crudo extraído ene. Año, incluyendo el consumo que de este producto efectúe PEMEX Exploración y Producción. • Derecho Extraordinario sobre Exportación de Petróleo22. • Este Derecho se aplica a los ingresos excedentes por exportación de petróleo. Se calcula aplicando la tasa de 13.1% sobre el valor que resulte de multiplicar la diferencia que exista entre el precio promedio ponderado anual del barril de petróleo crudo y el precio estimado en la LIF, por el volumen total de exportación acumulado de petróleo crudo. • Derecho para la Investigación Científica y Tecnológica en Materia de Energía 23. • La recaudación proveniente de este Derecho se estima aplicando una tasa de 0.65% a la producción total extraída de petróleo crudo y gas natural Que aumentó progresivamente de 0.15% en 2008. • Derecho para la fiscalización Petrolera25. • El derecho se aplica a la producción total de petróleo crudo y gas natural extraídos a una tasa de 0.003%. 22 Art 257, LFD 23 Art 254bis, LFD 24 Que aumentó progresivamente de 0.15% en 2008 25 Art 254ter, LFD

48. Derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos26. • El derecho se aplica a la producción total de petróleo crudo y gas natural extraídos a una tasa de 0.03%. • Otros derechos aplicables a los “campos marginales” 27. • Las tasas aplicables a estos campos están diseñadas para tomar en cuenta las características físicas de estos campos y la tecnología utilizada para la extracción de dichos campos, la cual difiere de la del resto de los campos de manera sustancial. Cabe señalar que la recaudación total proveniente de los campos marginales es modesta. LFD y transferencias a los gobiernos locales • La LCF hace referencia a las transferencias a los gobiernos locales provenientes de los Derechos cobrados a PEMEX en dos casos específicos: 26 Art 254quater, LFD 27 Se refiere a: i) los campos en el Paleocanal de Chicontepec, iii) los campos segregados del Paleocanal de Chicontepec, y iii) campos en aguas profundas. Los derechos están establecidos en los Arts: 257 bis, 256 ter, 257 quater y 257 septimus.

49. Art 4º B: Derecho Ordinario sobre hidrocarburos, pagado por PEP. • Se crea el Fondo de Extracción de Hidrocarburos con el 0.6 por ciento del importe obtenido por el derecho ordinario sobre hidrocarburos. Los recursos de este fondo se distribuyen entre aquellas entidades federativas que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. • Art 2º A, Fracc II: Derecho adicional sobre la extracción de petróleo (aplicable a los “campos marginales”. • El 3.17% de la recaudación de este derecho (excluyendo el pago de PEP por concepto del Derecho Extraordinario) se destina a los municipios colindantes con la frontera o litoral por los que se realice materialmente la salida del país de dichos productos.

50. Por otro, la propia LFD en su Art 261 define los “ingresos participables” de la siguiente forma: • Para los efectos del Artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, la recaudación obtenida por: i) el derecho ordinario sobre hidrocarburos, ii) derecho especial sobre hidrocarburos, y iii) derecho adicional sobre hidrocarburos (254, 257 Quáter y 257 Séptimus), se le aplicará la tasa de 85.31%. El monto que resulte de esta operación se considerará como Recaudación Federal Participable. • El 3.17% de la recaudación obtenida por: i) el derecho ordinario sobre hidrocarburos, ii) derecho especial sobre hidrocarburos, y iii) derecho adicional sobre hidrocarburos (254, 257 Quáter y 257 Séptimus) se multiplicará por el factor de 0.0148; el monto que resulte de esta operación se destinará a los municipios colindantes con la frontera o litorales por los que se realice materialmente la salida del país de los hidrocarburos.