Le istituzioni nazionali di governo dell ’ economia

1. Le istituzioni nazionali di governo dell’economia LUMSA CORSO DI DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA Prof. Biancamaria Raganelli biancamaria.raganelli@gmail.com

2. Articolazione • Organi internazionali di governo e di gestione del diritto dell’economia • Organi europei di gestione e di governo del diritto dell’economia • Organi nazionali di governo e gestione del diritto dell’economia

3. Organi nazionali

4. Il Parlamento

5. Generalità • Organo costituzionale depositario della sovranità popolare (non più titolare dell’indirizzo politico in materia economica) • Può adottare determinazioni autonome di indirizzo, o in seguito ad interpellanze, interrogazioni, mozioni o sfiducia • Può approvare determinazioni contenute in leggi o o atti finanziari; • Approvare con modificazioni i DL del Governo

6. La c.d Programmazione finanziaria Serie di atti attraverso i quali il Parlamento provvede alla programmazione finanziaria del Paese: • Bilancio annuale • Bilancio pluriennale • Legge finanziaria e uno o più disegni collegati

7. Bilancio annuale Il più importante atto di indirizzo politico-economico per lo Stato e tutti gli enti pubblici statali e territoriali, centrali e locali • Innovato L. 468/1978 • Modificato l. 362/1988; 95/1997; d.lgs. 279/1997 (individuazione unità revisionali di base del Bilancio dello Stato, riordino sistema tesoreria unica, ristrutturazione rendiconto generale dello Stato) • L. 133/1999, disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e federalismo fiscale • D.lgs 156/2000 disposizioni in materia di federalismo fiscale • L. costituzionale 3/2001, riforma Titolo V Cost. • Artt. 119-123 Cost.

8. COSA È IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE • E’ un documento contabile di previsione, indicante le entrate e le uscite dell'amministrazione statale, relative ad un determinato periodo di tempo (Esercizio finanziario). Il bilancio ha funzione: • contabile in quanto permette di conoscere la situazione contabile dell'amministrazione e di regolarne l'attività futura; • di garanzia per i cittadini nei confronti dell'amministratore pubblico; • politica nel rapporto tra governo e parlamento; • giuridica: il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l'attività della pubblica amministrazione; • economica: è uno strumento di programmazione, che permette di valutare gli effetti dell'attività finanziaria sui vari aspetti della vita economico-sociale e di orientare gli interventi di politica economica.

9. La struttura del Bilancio dello Stato • Il progetto di bilancio annuale di previsione è oggetto di un unico disegno di legge ed è costituito dallo stato di previsione dell'entrata, dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci delle Aziende ed Amministrazioni autonome, e dal quadro generale riassuntivo. 
Nel bilancio annuale sono indicati: • l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce; • l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce; • l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione fra operazioni in conto competenza ed in conto residui.

10. Bilancio Decisionale - Bilancio Gestionale • Con la nuova struttura permane il disegno del doppio bilancio, delineato dalla legge n. 94 del 1997: • uno politico per la decisione parlamentare (bilancio decisionale) come sopra evidenziato, • uno amministrativo per la gestione (bilancio gestionale), entrambi chiaramente interconnessi sul piano qualitativo e quantitativo. • Secondo la nuova logica il bilancio sottoposto all’approvazione del Parlamento identifica e determina le funzioni e gli obiettivi generali che lo Stato si prefigge di conseguire; mentre, dal punto di vista amministrativo-gestionale, circoscrive i poteri e gli obiettivi di ciascuna Amministrazione, entro i quali viene esercitata l’azione dei dirigenti amministrativi.

11. Disciplina per le Regioni • Oggi, le Regioni possono dotarsi di proprie leggi organiche sul bilancio e la legge finanziaria • Finchè non vi provvedono continua ad applicarsi la disciplina statale (d.lgs 76/2000)

12. Disciplina per gli enti pubblici nazionali e gli enti locali • Per gli enti pubblici nazionali, tutt’ora in vigore il d.p.r. 696/1979 • In base alla legge 208/1999 gli enti pubblici istituzionali devono adeguare la propria contabilità ai principi contenuti nella l. 94/1997 • Per gli enti locali le disposizioni sul bilancio sono contenute nel TU, dpr 267/2000.

13. Bilancio pluriennale • Misura di programmazione finanziaria con rilevanza indiretta sull’attività e sulla politica economia • In alcune Regioni è collegato all’approvazione del programma regionale di sviluppo socio-economico (documento di pianificazione economico-sociale globale a livello territoriale)

14. Legge finanziaria • La legge finanziaria (manovra economica) è una legge ordinaria della Repubblica Italiana, pubblicata regolarmente sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, recante nel proprio titolo, secondo una formula ricorrente, "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato". • A partire dal 2010 è stata sostituita dalla legge di stabilità. • Essa, insieme alla legge del bilancio dello Stato, è la norma principale prevista dall'ordinamento giuridico italiano per regolare la vita economica del Paese per un triennio attraverso misure di finanza pubblica ovvero di politica di bilancio.

15. Mutamento obiettivi nel tempo Mutamento obiettivi nel tempo: • Originaria formulazione: l. 468/1978, obiettivo di adeguare le entrate e le uscite del bilancio dello Stato agli obiettivi di politica economica. • Art. 81 Cost.

16. Legge di stabilita’ • Dal 2003 la legge finanziaria ha cominciato anche a essere definita come legge di stabilità. • L'introduzione di elementi di federalismo fiscale nell'ordinamento degli enti locali territoriali (realizzata dalla riforma costituzionale del 2001), richiede che l'attività finanziaria statale venga coordinata con quella locale. • Pertanto, la nuova legge di stabilità deve ogni anno adottare norme di coordinamento della finanza pubblica dei vari livelli di governo, allo scopo di rispettare i requisiti di convergenza economico-finanziaria imposti dal trattato di Maastricht.

17. Collegato welfare • Nella legge finanziaria per l'anno 2008 è stato aggiunto il collegato sul welfare (contenente norme su previdenza, lavoro e competitività). Lo stesso provvedimento inoltre è stato scritto secondo una classificazione per missioni e programmi, ritenendo l'Esecutivo che una tale struttura avrebbe reso il documento più trasparente e leggibile • Ai sensi della legge n. 196 del 31 dicembre 2009 è stata sostituita sostanzialmente e formalmente, a partire dal 2010, dalla legge di stabilità, la quale, rispetto alla legge finanziaria, prevede novità sia in ordine ai tempi di presentazione sia in merito ai contenuti.

18. Iter approvazione • La legge finanziaria deve essere presentata dal Governo al Parlamento entro il 15 ottobre (in passato era il 30 settembre). • Il Parlamento ha tempo di esaminarla ed emendarla fino al 31 dicembre. • L’art. 81 c. 2, prevede il limite del successivo 30 aprile, da autorizzare con legge apposita che conceda l'esercizio provvisorio del bilancio (contenendosi per ciascun mese nel limite di un dodicesimo della spesa dell’anno precedente). • A seguito dell'approvazione da parte del Parlamento, la legge finanziaria regola la vita economica del Paese nell'arco di un anno solare. Gli obiettivi economici di più lungo periodo sono invece definiti dal Governo nel Documento di economia e finanza (DEF).

19. Vincoli europei • Oltre al DEF, essenziale nella definizione della Legge finanziaria è il Trattato di Maastricht, il trattato sull'Unione europea sottoscritto anche dall'Italia il 7 febbraio 1992, che nella sua parte III definisce l'Unione Economica e Monetaria (UEM) e individua i principali obiettivi economici e monetari da perseguire per la progressiva realizzazione dell'UE. • Alcuni di questi obiettivi riguardano anche la finanza pubblica, noti come parametri di Maastricht, ribaditi successivamente nel Patto di stabilità e crescita e ulteriormente ridefiniti nel Patto di bilancio europeo (Fiscal Compact):

20. Parametri di maastricht • il 3% per il rapporto fra disavanzo pubblico, previsto o effettivo, e prodotto interno lordo (PIL); • il 60% del rapporto fra debito pubblico e PIL (può non essere soddisfatto, a condizione però che il valore si riduca in misura significativa e si avvicini alla soglia indicata con ritmo adeguato); • il tasso medio di inflazione che non può superare di oltre 1,5 punti percentuali quello dei tre Stati membri che, durante l'anno precedente a quello in esame, hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi; • il tasso d'interesse nominale a lungo termine che non deve eccedere di oltre 2 punti percentuali quello dei tre Stati membri che hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi.

21. Presentazione bilanci • In base alla procedura European Semester, gli Stati membri della UE dovranno presentare entro il mese di aprile di ogni anno alla Commissione Europea e al Consiglio Europeo i loro bilanci per essere discussi, prima che il dibattito avvenga rispettivi nei parlamenti nazionali. • Commissione e Consiglio valutano le manovre economiche in base a parametri determinati in termini di “spreco di risorse” e “livelli insostenibili di consumo”, presentano le loro raccomandazioni vincolanti entro luglio, a seguito di allerte preventive adottano la riscrittura dei programmi e le sanzioni verso i Governi inadempienti (per ora limitate a una multa massima pari allo 0,2% del PIL), che in autunno i governi dialogheranno poi con i relativi parlamenti.

22. Organismi interni al Parlamento collegati all’attività economica • Organizzazioni permanenti • Uffici studi, documentazioni e legislazioni • Organismi straordinari come organizzazioni di inchiesta, commissioni speciali attivati dalle Camere • Commissioni bicamerali

23. Il Governo

24. Generalità • Istituzione nazionale che esercita la maggior parte dei poteri nell’ambito del diritto pubblico dell’economia • Limitazioni di sovranità per trasferimento di funzioni alla CE e sue Istituzioni

25. Organi diretti che compongono il Governo • Presidente del Consiglio del Ministri • Ministri • Consiglio dei Ministri • CIPE • Comitati interministeriali residui

26. Consiglio dei Ministri FUNZIONI • Determina la politica generale del Governo • Determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa (in attuazione della politica generale del Gov.) • Delibera su ogni questione relativa all’indirizzo politico fissato dal rapporto fiduciari con le Camere • Dirime i conflitti di attribuzione tra Ministri

27. Deliberazioni CdM • Tutte le questioni su cui il Gov chiede fiducia del Parl: dichiarazioni relative all’indirizzo politico, impegni programmatici • Disegni legge e proposte sui disegni di legge presentati • D.L. e regolamenti da emanare con DPR • Atti di sua competenza previsti dall’art. 127 Cost e statuti regionali speciali • Direttive da impartire al PREFETTO

28. PREFETTO • Soggetto preposto all’ufficio territoriale del Governo in ogni Regione a statuto ordinario. • Svolge funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie. • Ex commissario di governo estinto con abrogazione art. 124 Cost. • Disciplina l. 131/2003, art. 10

29. Funzioni in ambito Regionale: • Promuove il rispetto del principio leale collaborazione Stato-Regioni; rispondenza dell’azione amm all’interesse generale; miglioramento qualità servizi resi al cittadino. • Informa tempestiv. la Pres CdM/Ministeri interessati/Avvocatura Stato degli atti ammin regionali per la proposizione del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato • Promuove l’attuazione intese e coordinamento Stato-Regioni (art. 118, c. 3 Cost.) - Stato e autonomie locali.

30. Evoluzione funzioni CdM Per effetto riforma Titolo V Cost • Riduzione ambito applicazione direttive impartire dal CdM al Prefetto e • Le attività di indirizzo e coordinamento si limitano alle sole funzioni di competenza esclusiva dello Stato.

31. Presidente del Consiglio dei Ministri ATTRIBUZIONI • Comunica al Governo la composizione del Gov e mutamenti • Chiede la fiducia sulle questioni di indirizzo politico e impegni programmatici • Sottopone al Pres Rep leggi per la promulgazione • Controfirma gli atti di promulgazione delle leggi • Presenta alle Camere dis legge, esercita la facoltà ex art. 72 Cost.

32. Altre attribuzioni Ex l. 400/1988, art. 5, c. 2 • Indirizza ai ministri le direttive politiche e amministrative in attuazione delle delibere CdM • Coordina e promuove le attività dei Ministri • Può sospendere l’adozione di atti di competenza dei Ministri in ordine a questioni pol e amm per sottoporle al CdM. • Altro.

33. Riforma Presidenza CdM • Art. 95 Cost: riserva di legge assoluta per ordinamento PCdM • D.lgs 303/1999 (attuazione l. 59/1997) riordina la PCdM, modificato dal d.lgs 343/2003. • Finalità dell’intervento normativo: disciplina dell’ordinamento, dell’organizzazione e delle funzioni della PCdM. • Esigenza di assicurare, anche attraverso il collegamento funzionale con le altre amm. pubbl. interessate, l’unità di indirizzo politico ed amministrativo del Gov (art. 95 Cost).

34. Presidente – Presidenza CdM Il Presidente del CdM si avvale della Presidenza per l’esercizio, in forma organizzata ed integrata di diverse funzioni: • Direzione e rapporti con l’organo collegiale di governo • Rapporti del Gov con Parl e altri organi costit. • Rapporti Gov. – istituz CE • Coordinamento attività normativa ed amministrat del Gov • Progettazione politiche generali e decisioni di indirizzo politico generale • altro

35. Ministri • Art. 95, c. 2 Cost: “i Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del CdM e individualmente degli atti dei loro dicasteri” • D.lgs 29/1993 confluito nel TU, d.lgs 165/2001: precisa compiti Ministri e separazione tra politica e amministrazione degli interessi pubblici. • L. 400/1988 – Capo I – Organi di Governo • Cenni sui Ministri, l. 400/1988

36. Indirizzo - gestione • Gli organi di Gov esercitano le funzioni di indirizzo politico-amm., definendo obiettivi e programmi da attuare, verificando rispondenza dei risultati della gestione agli indirizzi generali impartiti (art. 4 d.lgs 165/2001) • Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi compresi tutti gli atti che impegnano l’amm. vs l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, organizzazione risorse umane.

37. Principio distinzione indirizzo e controllo • Principio applicabile a tutte le PA i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica. • Obiettivi: garantire il conseguimento dei principi di EFFICIENZA, EFFICACIA, ECONOMICITA’ (l. 241/1990). • In passato principio di continuità tra politica e amministrazione

38. Evoluzione normativa • D.lgs. 300/1999: riforma dell’organizzazione del Gov – disciplina organizzazione Ministeri • L. 137/2002: delega al Gov per riforma organizzazione Gov e Ministeri • D.lgs 173/2003: norme per la riorganizzazione Min. economia e finanze e agenzie fiscali

39. I comitati interministeriali • Art. 6 l. 400/1988 Il Pres CdM nello svolgimento funzioni ex art. 95, c. 1 Cost può essere coadiuvato da un consiglio di gabinetto composto da Ministri da lui designati sentito il CdM.

40. Art. 7 l. 400/1988 Delega per ridurre e riordinare i comitati dei Ministri. Criteri direttivi: Eliminazione duplicazioni o sovrapposizioni di competenza Coordinamento attività inerenti a settori omogenei di competenza Delega attuata con l. 537/1993. Soppressione tutti i comitati interm. esistenti tranne alcuni: CIPE, CICR, CIP

41. Organi di collegamento interistituzionale • L. 400/1988 – capo II – disciplina rapporti tra Stato, Regioni, Province autonome • Conferenza permanente per rapporti Stato-Regioni e prov autonome (d.lgs 418/1989) • Conferenza Stato città e autonomie locali • Conferenza unificata

42. Delegificazione • L. 400/1988 – capo III – potestà normativa del Governo (dlgs, dl, regolamenti) • Regolamenti: strumento di delegificazione e semplificazione, grande applicazione nel diritto dell’economia. • Limite: riforma Titolo V Cost. Nelle materie di competenza concorrente, la potestà regolamentare di delegificazione dello Stato cede alla potestà legislativa e regolamentare delle Regioni. Orientamento costante Ccost (sent. 302/2003)

43. Il riparto di funzioni tra istituzioni di governo dell’economia IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’

44. Nozione Consiste nel fare svolgere all'ente gerarchicamente inferiore tutte le funzioni e i compiti di cui esso è capace, lasciando all'ente sovraordinato la possibilità di intervenire per surrogarne l'attività, laddove le risorse e le capacità dell'ente sottordinato non consentano di raggiungere pienamente e con efficacia ed efficienza la soddisfazione di un interesse o l'effettuazione di un servizio.

45. Fondamentale principio di libertà e di democrazia, cardine della nostra concezione dello Stato. • Si articola in tre livelli: • Non faccia lo Stato ciò che i cittadini possono fare da soli: b) Lo Stato deve intervenire (sussidiarietà deriva da subsidium, che vuol dire aiuto) solo quando i singoli e i gruppi che compongono la società non sono in grado di farcela da soli: c) L'intervento sussidiario della mano pubblica deve comunque essere portato dal livello più vicino al cittadino.

46. Gradualità di interventi •  Questa gradualità di intervento garantisce: • efficacia ed efficienza, • libera lo Stato da un sovraccarico di compiti e • consente al cittadino di controllare nel modo più diretto possibile.

47. SUSSIDIARIETA’ VERTICALE ORIZZONTALE Tra Stato e società civile Tra organi diversi di Governo / istituzioni

48. Origini • Nasce nell'800 • Esplicitata da un lato negli scritti di Proudhon ("la capacità politica della classe operaia") e • dall'altro nella dottrina sociale della Chiesa.

49. Principio attuale: • il prevalere del mercato globale nell'economia mondiale ha imposto un ridimensionamento dei poteri degli Stati nazionali e ha stimolato la crescita a livello istituzionale del ruolo e delle funzioni di quelle entità politiche-territoriali minori.

50. A livello nazionale • E' il rapporto che può intercorrere tra comuni, province, regioni e Stato nazionale ad esempio in un ordinamento federale. • E' il tipo di sussidiarietà che caratterizza la legge Bassanini e quella che riforma gli ordinamenti locali.