“Aspectos Tributarios del sector hidrocarburos. El caso argentino”

1. “Aspectos Tributarios del sector hidrocarburos. El caso argentino” Dra. Isabel Roccaro (Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza) Contador Edgardo Fernández (AFIP-DGI, Regional Mendoza)

2. Cuestiones a analizar: • Situación del sector en Argentina. • Problemática tributaria del sector hidrocarburos. • La imposición sobre hidrocarburos en Argentina. • Potestad en la explotación. • Las regalías hidrocarburíferas. • Conclusiones.

3. Situación del sector hidrocarburos

4. Reservas comprobadas y probables de Petróleo y Gas hasta el fin de la Concesión (al 31-12-2005) Fuente: Secretaría de Energía

5. Reservas comprobadas y probables de Petróleo y Gas hasta el fin de la Concesión, por Provincia (al 31-12-2005), en porcentajes (%)

6. Situación del sector hidrocarburos • Por tanto, si se considera: • El agotamiento total de las reservas probadas en un horizonte no muy lejano • La drástica disminución de la cantidad de pozos de exploración registrada en los últimos años • El aumento casi sin interrupciones de la producción • La alta dependencia de los hidrocarburos en la matriz de consumo energético de energía primaria en torno al 90% (37% Petróleo y 51% Gas natural, a diciembre de 2005) • Y además los compromisos de exportaciones a Chile, Uruguay y Brasil • Es posible detectar que el país se encuentra frente a una futura crisis energética.

7. Problemática tributaria en materia de hidrocarburos • Recursos naturales no renovables • Participación del Estado Nacional y las Provincias en la renta petrolera • La “inversión de riesgo” que conllevan consigo las actividades extractivas de recursos no renovables se encuentra directamente vinculada con el tratamiento de la distribución de la “renta económica” del recurso entre el Estado y los particulares encargados de su explotación • Justificación de la participación del Estado en la renta económica, como “Estado propietario” y como “Titular del poder tributario”, hace referencia a la “Porción del Estado” que toma de la renta económica del recurso para sí, por tanto: • Los “pagos al Estado” pueden revestir dos formas: • Pagos convencionales: Elemento retributivo o convencional por el agotamiento del recurso (regalías). • Pagos coercitivos: Elemento contributivo o tributario impuestos por el poder estatal (nacional o subnacional), bajo el carácter clásico de tributos: • Poder de imperio • Fundamento en la capacidad de pago de las empresas productoras de los recursos no renovables.

8. Argentina. Tributación sobre hidrocarburos

9. Potestad en la explotación de hidrocarburos • En un país federal como Argentina, es necesario establecer cómo se encuentra esa distribución de competencias o potestades: • La Ley 17.319 establecía en su art. 1º que “los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en la República Argentina y su plataforma continental pertenecen al Estado Nacional”; pero • Por Ley 26.197 (5/01/2007), se modifica el art. 1º y se establece que “Los yacimientos de hidrocarburos líquidos y gaseosos situados en el territorio de la R.A. y su plataforma continental pertenecen al Estado Nacional o de los Estados provinciales, según el ámbito territorial en que se encuentren”: • Fundamento art. 124 CN de 1994: “Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territotorio”

10. A partir de la Ley 26.197, las Provincias • Asumen en forma plena el “dominio originario” y la “administración sobre los yacimientos de hidrocarburos” que se encontraren en sus respectivos territorios, • Se encuentran facultadas para exigir el cumplimiento de obligaciones legales y/o contractuales que fueran de aplicación en materia de inversiones, explotación de los recursos, información y pago de regalías o cánones. • Por su parte, el diseño de políticas energéticas a nivel federal será responsabilidad del Poder Ejecutivo Nacional. • Además, deberán transferirse a las Provincias todas aquellas concesiones de transporte cuyas trazas comiencen y terminen dentro de una misma jurisdicción provincial, y que “no tengan como destino directo la exportación”.

11. Las regalías hidrocarburíferas • Una postura mayoritaria sostiene que la regalía es una “renta del Estado” y no un Tributo, pero de efectos similares • Es independiente del Impuesto a la Renta: • La legislación extranjera de algunos países no aceptan acreditarlas como “foreign tax credit” contra el IR en el país de residencia de la empresa que realiza la explotación. • Pero existe otra característica fundamental que afectará en un momento inevitable a la economía del país fuente de tal riqueza natural: • Su “agotamiento”

12. Las regalías hidrocarburíferas en Argentina • El concesionario de la explotación pagará mensualmente al Estado Nacional (o Provincial), en concepto de regalía sobre el producido de los hidrocarburos líquidos extraídos en boca de pozo, el 12%. • Incluidas las regalías dentro de los “Recursos no Tributarios” de las Provincias, se puede observar la existencia de asimetrías extremas entre las mismas: • Participación en Ingresos Corrientes del Gobierno Provincial: Neuquén 55%, Chubut 44%; Santa Cruz 37%; Mendoza 17%; Tierra del Fuego 18%; Río Negro 13%; Otras entre 0% y 3% (año 2004) • En este contexto, es importante analizar la relevancia económica de las mismas como recurso de financiamiento de los Gobiernos Provinciales (subnacionales):

13. Regalías como porcentaje de Ingresos Corrientes de las 10 Provincias Petroleras (integrantes OFEPHI) Fuente: En base a datos Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias

15. Por tanto: • El reconocimiento del dominio a las Provincias sobre los recursos no renovables, es decir, el “régimen descentralizado de la explotación de hidrocarburos”: • Plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribución de recursos entre la Nación y las provincias; • Además, si se tiene en cuenta que: • Las asimetrías regionales habrán de acentuarse, y • La situación de las “Provincias Petroleras” se verá muy probablemente afectada por la volatilidad del precio internacional del petróleo; • Ambos aspectos se verán incrementados hacia el futuro en la medida que nuevas áreas petroleras entren en producción y hasta tanto el recurso no se agote.

16. Además… • El criterio de destinar a Gasto Corriente o Consumo todo el “rendimiento del recurso no renovable”, es simplemente: • Destruir el capital en beneficio de la generación presente ,y • Proyectando al más largo plazo una futura situación de debilidad fiscal importante, que muy seguramente será planteada como exigencia al resto de los ciudadanos de otras provincias no petroleras.

17. Una posible solución • Sería la constitución de un Fondo de Estabilización y Ahorro: • Alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalías, de forma de asegurar que la volatilidad y el agotamiento del recursos no renovable, no implique (en el más largo plazo) enfrentar conductas estratégicas de los gobiernos presionando sobre el fondo común coparticipable, por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy corto plazo, • Y luego nuevas presiones en el largo plazo cuando se vea agotado el recurso, luego de una explotación acentuada del mismo. • Implica, asimismo, distribuir “intertemporalmente” el gasto financiado con el rendimiento del recurso, de forma de garantizar una provisión estable de los servicios y bienes públicos a cargo del Gobierno subnacional en beneficio de la población presente. • Por otra parte, y desde el punto de vista económico las provincias petroleras deberían destinar a sus Tesoros el “rendimiento del capital” que pueda constituirse con las regalías y no con el monto mismo de dichas regalías; es decir, “la anualidad” que corresponda a los recursos (proveniente de las regalías) invertidos a largo plazo

18. Otro nivel de análisis de Política Fiscal aplicada al sector de hidrocarburos • Es que además de las “regalías” (que gravan el recurso en boca de pozo), debería considerarse el Impuesto a los Combustibles Líquidos (que gravan los consumos de los derivados del petróleo, excepto gas oil, diesel oil y kerosene). • La participación relativa ha variado desde 1997 (Imp. Comb. 74,5% y Regalías 25,5%) a 2004 (Imp. Comb. 34,3% y Regalías 65,7%) • El Impuesto sobre Combustibles es distribuido entre las Provincias petroleras y No Petroleras atendiendo a distintas finalidades: • Obras de Infraestructura de las provincias; • Dirección de Vialidad; • Fondo Especial para el desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI); y • Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) • Sin embargo, el principal destino del Impuesto a los Combustibles ha sido la construcción de viviendas (FONAVI) (59% de los fondos distribuidos de enero a junio de 2006) • En contraposición con que este tipo de impuesto se encuentra justificado para la construcción y mantenimiento de la red vial (25%).

20. Impuesto a los Combustibles Líquidos: Distribución entre Provincias petroleras y no petroleras (Acumulado de enero a junio de 2006) • Provincias que reciben mayor porcentaje de los fondos: • Buenos Aires (14,8%); Santa Fe (9,6%) y Córdoba (6,5%) • Provincias que reciben en torno al 4%: • Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Chubut, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta; Santiago del Estero; Tucumán • Provincias que reciben en torno al 2%: • Catamarca, La Pampa, La Rioja, Tierra del Fuego; Jujuy

21. Imposición a la Renta (Impuesto a las Ganancias) • En Argentina, la Ley Nº 17.319 de hidrocarburos, establece en su artículo 56 inciso c, un impuesto especial sobre la renta de los concesionarios productores de hidrocarburos, con normas particulares exclusivas para el sector. • Sin embargo, en la realidad nunca fue aplicado. Y posteriormente, los permisos y concesiones otorgadas por el Estado al sector privado previeron expresamente la aplicación de la legislación tributaria general y no este régimen especial contenido en la ley de hidrocarburos. • Por tanto, en Argentina, la actividad hidrocarburífera se rige por el impuesto general a la renta denominado “Impuesto a las Ganancias”

22. Imposición a la Renta (Impuesto a las Ganancias) • Si bien en Argentina, la actividad hidrocarburífera se rige por el impuesto general a la renta al igual que las demás actividades económicas; no obstante, a partir de octubre del 2006 se ha instrumentado un régimen de promoción que pretende promover el desarrollo de reservas de petróleo y gas, a fin de acelerar el incremento en las inversiones en el upstream de los hidrocarburos, a través de una serie de incentivos fiscales con el propósito de aumentar la superficie en producción efectiva respecto a la superficie total de las cuencas sedimentadas que en estos momentos alcanza sólo el 4%. Entre los incentivos fiscales, podemos señalar los siguientes: • Devolución anticipada del impuesto al valor agregado (IVA); • Amortización acelerada de los bienes de capital nuevos a los efectos del cálculo del impuesto a las ganancias, • Exención del pago de los derechos de importación y todo otro derecho o impuesto especial para los titulares de permisos de exploración y concesiones de explotación de las áreas abarcadas por este régimen por la introducción de bienes de capital que fueren necesarios para la ejecución de actividades de exploración • Además, existen otros regímenes de promoción e incentivos a la inversión: • Financiamiento del IVA a la inversión; Reintegros a la exportación; Reembolsos a la exportación desde Puertos patagónicos; Régimen Especial Fiscal y Aduanero en Tierra del Fuego (Ley Nº 19.640)

23. Impuestos específicos sobre productos finales • En lo referido a la industria extractiva de petróleo y gas, los subproductos combustibles derivados del petróleo y gas son frecuentemente alcanzados por impuestos específicos. • En Argentina, dichos tributos recaen sobre las naftas (gasolinas), fueloil, gasoil, etc. • No obstante, son de una menor significación respecto del total de recursos tributarios (apenas un 4.53% en el año 2005), a la inversa, se evidencia un aumento de los ingresos por regalías.

25. Los derechos de exportación (retenciones a las exportaciones) • El sector de hidrocarburos también se encuentra alcanzado por los derechos de exportación; estando gravadas las exportaciones de petróleo y gas natural (en estado gaseoso o licuado) a una alícuota del 45%. Las gasolinas están gravadas al 5%. • A partir de octubre de 2006 se establece el derecho de exportación aplicable a las exportaciones de gas, petróleo y sus derivados, que se realicen desde el Área Aduanera Especial de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártica e islas del Atlántico Sur: • Por tanto, dichas exportaciones pasan a estar gravadas con los derechos de exportación al igual que el resto del país.

27. Reflexiones finales • Si bien las regalías, la imposición a la renta, los impuestos específicos sobre los combustibles y las retenciones a las exportaciones sobre los hidrocarburos y sus derivados son una importante fuente de ingresos y de recaudación tributaria para el Estado (ya sea nacional o subnacional) y otra fuente parcial de distribución de la renta económica de estos recursos no renovables entre éste y los particulares encargados de su explotación, no obstante: • Si consideramos el agotamiento de las reservas probadas en un mediano plazo, ello plantea: • La incertidumbre del ingreso futuro a nivel de la finanzas del gobierno y de la sustentabilidad fiscal en el mediano y largo plazo, así como de los costos de los ajustes presupuestarios ante escenarios inciertos en materia de ingresos futuros, debido a modificaciones en el nivel de explotación y la volatilidad en el precio de estos recursos no renovables.

28. El uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser tenidos en cuenta: • Un problema que enfrenta el gobierno (nacional o subnacional) es el de la distribución intergeneracional del uso del recurso, en cuanto a la necesidad de prever un cierto sendero de su explotación y la constitución de reservas o fondos de ahorro, con la finalidad de garantizar niveles estables de consumo a las futuras generaciones. • La distribución intertemporal de su uso ante escenarios inciertos en materia de ingresos futuros y el diseño de esquemas de ahorro precautorio, debido a modificaciones en el nivel de explotación y en el precio relativo del recurso.

29. En los casos en que la participación de la renta del recurso (regalías) es importante como fuente de financiamiento de los Gobiernos Subnacionales, los cambios en los precios de mercado del recurso, plantean la existencia de costos de transacción, en términos de los denominados costos de los ajustes presupuestariosenfrentados, tanto por la caída de los recursos corrientes no tributarios del gobierno, como por las implicancias fiscales derivadas del intento de regular el traspaso de las variaciones del precio a la economía doméstica. • Finalmente, la forma de instrumentar los ahorros presentes, en miras de salvaguardar objetivos de política intergeneracionales y de ahorro precautorio, conduce al análisis de instrumentos financieros alternativos, en particular los ligados al diseño y operación de los fondos de estabilización y/o fondos de ahorro. • Asimismo, este manejo intertemporal de los recursos, conlleva el planteamiento de la sustentabilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.