OS PILARES DO PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO DO BRASIL E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

1. OS PILARES DO PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO DO BRASIL E A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PLANO PLURIANUAL LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL

2. MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO • TRADIÇÃO BRASILEIRA: ASSOCIAR PLANEJAMENTO AO ORÇAMENTO • LEGISLAÇÃO E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA • - BASE LEGAL: • - LEI Nº 4.320/64 • - CF/88 • - LC Nº101/00

3. MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO • ORÇAMENTO DE PLANOS • PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO • ORÇAMENTO PROGRAMA

4. MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO ORÇAMENTO DE PLANOS: O plano definido refletia-se no orçamento, o qual contemplava os recursos financeiros necessários para sua execução. O Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional de 1939, o Plano de Obras e Equipamentos – POE – de 1943, o Plano SALTE, de 1950 e o mais importante deles, o Plano de Metas, de 1956, são exemplos característicos dessa fase.

5. MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO PLANEJAMENTO-ORÇAMENTO: Eram detalhados os recursos financeiros necessários à execução dos planos, apresentando a correlação entre plano e orçamento, o que acabava por servir à função de dar conteúdo racional ao próprio processo orçamentário. O Plano de Açãodo governo Carvalho Pinto, implantado no estado de São Paulo em 1959, constitui-se o melhor exemplo dessa fase, sendo também um marco na experiência brasileira de planejamento orçamentário, na medida em que envolveu todas as atividades de competência do estado subordinando-as a um orçamento para um período de cinco anos.

6. MODELO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO O Plano de Ação pode ser considerado o precursor do Orçamento Programa, tendo influenciado vários outros planos estaduais, tais como: o Plano de Desenvolvimento Econômico da Bahia – PLANDEB – 1960-1963, o Plano de Metas do governo do estado de Santa Catarina – PLAMEG – 1961-1965, o Plano de Desenvolvimento do Paraná – PLADEP – 1963-1967 e o Plano de Investimentos e Serviços Públicos do estado do Rio Grande do Sul – 1964-1966.

7. ORÇAMENTO PROGRAMA • início da década de 1960: implantado no país o Sistema Nacional de Planejamento - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, Comissão Nacional de Planejamento e Conselho de Desenvolvimento. • As diretrizes apresentadas pelo Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, em 1963, foram o resultado de todo esse processo, ficando estabelecido que o Orçamento deveria se constituir no elemento básico da ação planejada do governo. Estavam lançadas as bases do Orçamento Programa no Brasil, o que veio a efetivar-se com a promulgação da Lei Nº 4320, de 17 de março de 1964, e da Constituição Federal de 1967.

8. ORÇAMENTO PROGRAMA -É um documento em que são discriminados os recursos financeiros e de trabalho destinados à execução de Programas, Projetos e Atividades característicos da ação governamental, classificados por categorias econômicas e por unidades orçamentárias, não podendo ser confundido com uma simples peça contábil em que são relacionadas as receitas e as despesas.

9. ORÇAMENTO PROGRAMA - O início da implantação do Orçamento Programa coincide com o período autoritário, onde a predominância do Executivo sobre os demais poderes pode ser observada, principalmente, na exclusão do Poder Legislativo do processo orçamentário e na profunda centralização, no Executivo Federal, da definição de normas, regras e classificações desse novo modelo orçamentário.

10. A CF/88 E O NOVO MODELO ORÇAMENTÁRIO • - PRERROGATIVAS DO LEGISLATIVO • TRADIÇÃO BRASILEIRA: • PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO • NOVO MODELO ORÇAMENTÁRIO: • - PPA • - LDO • - LOA

11. UNIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Para que se entenda o real significado das transformações trazidas pela CF/88, é necessário contextualizar o processo de unificação orçamentária da União ocorrido a partir de 1985. O arranjo institucional vigente excluía, do orçamento aprovado pelo Legislativo, parcela significativa das despesas da União, como os encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e a quase totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesouro Nacional, operações essas executadas pelo Banco Central e pelo Banco do Brasil por meio do Orçamento Monetário, que não era apreciado pelo Legislativo.

12. UNIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA O processo de redemocratização do país, associado à crise econômica que caracterizou o período, determinaram o processo de unificação do Orçamento da União que se iniciou em 1985. Se, por um lado, era necessário que o Legislativo analisasse todas as despesas do governo, e, portanto, recuperasse suas prerrogativas, por outro lado, a crise econômica requeria um rigor fiscal que era impossível de ser atingido, dada a total falta de controle sobre o Orçamento Monetário.

13. UNIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA • incorporação, pela primeira vez, no Projeto de Lei Orçamentária da União para 1986, das despesas com encargos da dívida mobiliária federal, assim como de vários subsídios concedidos pelo governo; • extinção da Conta Movimento do Banco do Brasil, em janeiro de 1986; • -criação, em março de 1986, da Secretaria do Tesouro Nacional, o que permitiu a centralização, o acompanhamento e a programação de várias atividades que anteriormente eram realizadas pelo Banco Central e pelo Banco do Brasil de forma descentralizada;

14. UNIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA • atribuição, em junho de 1987, ao Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, da administração e controle da dívida mobiliária federal; • criação, em junho de 1987, do Orçamento das Operações de Crédito, que passou a constar, como anexo, do Orçamento Geral da União; • proibição, da emissão líquida de títulos da dívida mobiliária sem autorização legislativa, em novembro de 1987; - transferência, para o Ministério da Fazenda, dos fundos e programas administrados pelo Banco Central, em dezembro de 1987.

15. A CF/88 E O NOVO MODELO ORÇAMENTÁRIO • - PRERROGATIVAS DO LEGISLATIVO • TRADIÇÃO BRASILEIRA: • PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO • NOVO MODELO ORÇAMENTÁRIO: • - PPA • - LDO • - LOA

16. PPA, LDO e LOA Gestão 1 Gestão 2 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 PPA PPA LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LDO LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA LOA

17. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ASPECTOS CENTRAIS: - ÊNFASE NA QUESTÃO DO PLANEJAMENTO - ÊNFASE NA QUESTÃO DO CONTROLE

18. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL “Art. 1º - Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. § 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a açãoplanejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.”

19. ESTRUTURA DA LEI • 1º BLOCO: 28 artigos que, direta ou indiretamente, tratam da questão do Planejamento (artigos 1º ao 28) • a definição do conceito de Receita Corrente Líquida, base de cálculo de todos os limites estabelecidos; • a regulamentação que é dada à Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – definindo, claramente, o que deve conter nesse instrumento legal; • -a necessidade de se apresentar o Anexo de Metas Fiscais, como parte integrante da LDO, onde deverão ser determinadas as metas anuais relativas às receitas e despesas, ao resultado primário e nominal e ao montante da dívida pública, tanto para o exercício a que se referirem quanto para os dois subseqüentes;

20. ESTRUTURA DA LEI 1º BLOCO -a necessidade de se apresentar o Anexo de Riscos Fiscais,como parte integrante da LDO, onde deverão ser avaliados os Passivos Contingenciais e outros riscos capazes de afetar as contas públicas; -a necessidade de todos os entes da federação instituírem, preverem e arrecadarem os tributos de sua competência; -a necessidade de o executivo, trinta dias antes do envio do projeto de Lei Orçamentária Anual, disponibilizar os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, acompanhados das respectivas metodologias de cálculo; -o estabelecimento de metas bimestrais de arrecadação, trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária Anual;

21. ESTRUTURA DA LEI 1º BLOCO -a previsão, demonstrada na LOA, da renúncia de receita, estabelecendo as medidas que serão adotadas para compensar a perda de arrecadação; -o controle da expansão das despesas, tanto as novas quanto a ampliação das já existentes, principalmente daquelas de caráter continuado; -as restrições que são colocadas ao aumento dos gastos com pessoal, estabelecendo tetos máximos para todos os entes da federação.

22. LDO - DIRETRIZES Orçamento Público Classificação Institucional Unidades Orçamentárias Classificação Funcional-Programática Função de Governo Subfunção de Governo Programa de Governo PPA Atividade/Projeto ou Operação Especial

23. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL • PLANO PLURIANUAL (PPA) Periodicidade: QUADRIENAL Prazo de Entrega: 31 de Agosto a 30 de Setembro do primeiro ano de gestão • LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) Periodicidade: ANUAL Prazo de Entrega: 15 a 30 de Abril • LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) Periodicidade: ANUAL Prazo de Entrega: 31 de Agosto a 30 de Setembro

24. 2 0 0 5 Cronograma de Planejamento Metas a Atingir em Toda a Gestão PPA -Início - Gestão LDO Anexo Metas Fiscais e Riscos Fiscais Avaliação do Cumprimento das metas do Exercício Anterior Estimativa da RCL Estudos e Estimativas de Receitas Incluindo Reserva de Contingência Compatível com a LDO LOA (Programas de Governo) Programação Financeira e Cronograma de Desembolso Quando a Receita não Comportar Obtenção das Metas, Anular Empenhos

25. PLANO PLURIANUAL - PPA O PPA é o ponto de partida do plano de governo. Nele deve estar contida toda a programação de longo prazo (4 anos) do governo, apresentando, segundo o artigo 165 da CF as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Deverá ser apresentado ao legislativo até a data de apresentação da Lei Orçamentária Anual – LOA, no primeiro ano do mandato, devendo prever as obras e investimentos com duração superior a um exercício, bem como todas as despesas decorrentes desses investimentos.

26. IMPORTANTE O prazo de encaminhamento do projeto de lei do PPA ao Poder Legislativo coincide com o da entrega do projeto da LOA no primeiro ano de mandato, porém é posterior ao da entrega do projeto da LDO. Desta forma, o PPA deverá incorporar, naquilo que lhe disser respeito, as diretrizes orçamentárias aprovadas para o exercício de 2003. Há que se observar também que a LOA não deverá incluir programações incompatíveis com o PPA e a LDO.

27. IMPORTANTE É muito importante planejar adequadamente tudo aquilo que se pretende realizar ao longo dos quatro anos de validade do PPA, pois, se isso não ocorrer, a LOA não poderá destinar recursos a projetos que, originariamente, não estejam previstos no PPA, a não ser através de Lei específica.

28. PLANO PLURIANUAL – PPA PROGRAMAÇÃO Sub-Função Pronto-Socorro para Ambulatorial médico-hospitalares: atendentes; Popó

29. Sub-Função cadastradores operacionalização PLANO PLURIANUAL – PPA PROGRAMAÇÃO

30. Sub-Função atendente Infra-Estrutura Urbana PLANO PLURIANUAL – PPA PROGRAMAÇÃO

31. Sub-Função econômico-financeira -Contratar geriatra atendente; PLANO PLURIANUAL – PPA PROGRAMAÇÃO

32. ANO DE RECEITAS DESPESAS SUPERÁVIT DÉFICIT EQUILÍBRIO ACUMULADO GESTÃO R$ R$ R$ R$ R$ R$ 1º 5.000.000 5.200.000 -- 200.000 -- - 200.000 2º 5.400.000 5.450.000 -- 50.000 -- - 250.000 3º 5.700.000 5.500.000 200.000 -- -- - 50.000 4º 5.900.000 5.850.000 5 0.000 -- -- ZERO EQUILÍBRIO OBTIDO NA GESTÃO TOTAL 22.000.000 22.000.000 250.000 250.000 Exemplo de Metas Plurianuais A partir do terceiro ano de mandato, superávit de R$ 200.000 atingindo-se o equilíbrio fiscal no último ano de gestão.

33. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Art.. 4º - Lei 101 de maio de 2000 Atenderá ao Disposto no Art. 165 §2º -- Constituição Federal Deverá Contemplar Também: Equilíbrio entre receitas e despesas; Critérios e formas de limitação de empenhos, a se efetivar quando houver excesso de despesas ou comprometimento de metas; Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; Condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e privadas, “ Integrarão o projeto da LDO os Anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais“

34. O QUE É DIRETRIZ? Conjunto de instruções ou indicações para se tratar e levar a termo um Plano, uma Ação, um Negócio, etc; Norma de Procedimento (Aurélio – Dicionário)

35. DISCUSSÃO DO PROJETO DE LDO: • vereadores + sociedade civil organizada • Tarefa importante para a definição das prioridades que, é bom lembrar, nortearão a elaboração da LOA • Recomendação da LRF: • "A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos". • (art. 48, § único)

36. POR QUE AGORA É MAIS IMPORTANTE DISCUTIR A LDO? • Estabelecimento de metas e prioridades da gestão para o próximo exercício (e seguintes), norteando assim: - critérios para apresentação de emendas parlamentares na LOA - elaboração do Orçamento - programação da execução orçamentária • Estabelecimento de parâmetros que servirão de base para a fiscalização do TCE e do Poder Legislativo de cada esfera de governo. Por exemplo: - audiências públicas no Legislativo para prestação de contas do Executivo relativa ao cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre

37. ESTABELECIMENTO DE METAS E PRIORIDADES CRITÉRIOS PRELIMINARES • Fazer um diagnóstico das diversas áreas de atuação do setor público municipal • Definir as expectativas a serem contempladas durante a gestão ou, em outros termos, o que esperamos ter atingido ao final da gestão, não esquecendo de destacar as etapas anuais. • Avaliar e projetar a capacidade física e financeira necessária para viabilizar o atendimento das expectativas.

38. DIAGNÓSTICO • Todo processo de planejamento parte de um diagnóstico da realidade que se pretende intervir. Isto vale para a elaboração do projeto de LDO, do PPA e da LOA. • Avaliar a Situação Fiscal (receita e despesa) do município. • Avaliar a Situação Física do Município • Avaliar a situação do endividamento do município • Avaliar a situação previdenciária do município (se houver regime próprio)

39. EXPECTATIVAS • Exercício de visualização do futuro que possibilitará ao conjunto do governo trabalhar visando aos mesmos objetivos • Possibilita "desenhar" as ações necessárias a serem desenvolvidas ao longo da gestão para que os objetivos sejam atingidos

40. IMPORTANTE Apesar da ampliação do nível de detalhamento da LDO, ela ainda mantém o caráter genérico na definição das prioridades governamentais para o exercício subsequente. compete à LOA detalhar os projetos e atividades, à luz das diretrizes e prioridades fixadas na LDO. por exemplo: • indicará se haverá construção de unidades básicas de saúde (UBS), mas não definirá nem a localização nem a quantidade. • poderá indicar os critérios técnicos que deverão ser obedecidos para a definição da localização e número dessas unidades.

41. Quadro: Levantamento de expectativas Impactos sobre o Custeio Função - Sub-Função Ações a serem Desenvolvidas Projetos Expectativas Ampliação do Pronto- Socorro, de Ambulâncias e de Equipamento Manutenção de prédios, veículos e equipamentos, contratação de pessoal e aquisição de material e medicamento Saúde - Assistência Hospitalar e Ambulatorial Aumentar a capacidade de atendimento emergencial Processo licitatório para contratação do projeto e da obra, para aquisição de equipamentos e veículos, de materiais e medicamentos; projeto de lei para criação de cargos

42. CONTEÚDO BÁSICO DA LDO • Metas e prioridades da administração direta e indireta. • Orientações gerais para a elaboração da LOA. • Propostas de alteração na legislação tributária. • Critérios gerais para garantir o equilíbrio entre receita e despesa.

43. LDO - DIRETRIZES Orçamento Público Classificação Institucional Unidades Orçamentárias Classificação Funcional-Programática Função de Governo Subfunção de Governo Programa de Governo PPA Atividade/Projeto ou Operação Especial

44. LDO • Definirá as metas e prioridades da administração pública federal (e, por extensão, da estadual e municipal), incluindo: • as despesas de capital (e outras despesas delas decorrentes), em consonância com o PPA (art. 165 da Constituição Federal); • tais metas e prioridades servirão de base: • - para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesas (art. 16, Inciso II, da LRF); • - para a avaliação das despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 17, § 4º, da LRF).

45. LDO • Orientará a elaboração da LOA (art. 165 da Constituição Federal), dispondo sobre: • parâmetros orçamentários, definição de prazos e critérios para apresentação das respectivas propostas dos órgãos • alterações previstas na legislação tributária para o exercício financeiro subseqüente • percentual do orçamento para abertura de créditos suplementares por decreto

46. LDO • prioridades de governo de forma explícita, evidenciando os setores que receberão mais recursos • impossibilidade de se iniciar novos projetos sem que antes tenham sido integralmente atendidos aqueles em execução e garantidas as despesas de conservação do patrimônio público (art. 45 da LRF). Assim sendo, apresentamos a seguir um exemplo:

47. LDO • previsão de criação de cargos, concessão de aumento ao funcionalismo (reajuste ou ascensão na carreira) e reforma administrativa, inclusive se haverá a implantação de plano de cargos e salários, sob pena dessas despesas serem consideradas nulas se realizadas sem tal previsão legal (art. 21 da LRF); • forma e o percentual da receita corrente líqüida a ser utilizado como reserva de contingência na LOA, visando atender situações decorrentes de perdas de ações judiciais relativas às despesas e as receitas, bem como outros riscos, durante a execução orçamentária (art. 5º, III-b, da LRF);

48. LDO • Disporá sobre a necessidade de obediência ao princípio do equilíbrio orçamentário, isto é, o equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, Inciso I-a, da LRF). • Disporá também sobre os critérios a serem seguidos para contingenciamento ou congelamento de dotações orçamentárias, através da limitação de empenhos e movimentação financeira (art. 4º, Inciso I-b, da LRF): - se a arrecadação verificada bimestralmente ficar aquém da previsão - para a obtenção de resultado primário necessário visando à recondução da dívida fundada ou consolidada ao limite fixado para o período (art. 31, § 1º-II, da LRF).

49. LDO • Estabelecerá "normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos" (art. 4º, Inciso I-e) • Estabelecerá "condições e exigências para a transferência de recursos a entidades públicas e privadas" (art. 4º, Inciso I-f) • Autorizará um ente da Federação a assumir total ou parcialmente as despesas de custeio de outros entes da Federação (art. 62, Inciso I, da LRF).

50. LDO • Definirá critérios para o Poder Executivo estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso (art. 8º da LRF). • Estabelecerá o valor para a despesa considerada irrelevante, pois está dispensada das exigências previstas no artigo 16 da LRF (art.16, § 3º, da LRF).