AVRUPA BİRLİĞİ’NE KATILIM SÜRECİNDE ÖNEMLİ BİR ARAÇ: ETKİ ANALİZLERİ

1. AVRUPA BİRLİĞİ’NE KATILIM SÜRECİNDE ÖNEMLİ BİR ARAÇ: ETKİ ANALİZLERİ 21 Mart 2006-PLATFORMİST İktisadi Kalkınma Vakfı

2. Etki Analizi Nedir? • Etki analizi, yürürlüğe koyulması düşünülen mevzuatta öngörülen tedbirlerin piyasa, toplum, çevre, diğer mevzuat, vb. üzerinde ne gibi etkileri olacağını derinlemesine inceleyerek ortaya koyan bir yöntemdir.

3. Etki Analizi Nedir? Etki analizi ile; • uygulanabilecek politika seçeneklerinin tespiti, • bunlar arasında bir karşılaştırma yapılması, • her seçeneğin fayda ve sakıncalarının tespiti • tedbirin gerekçelerinin kamuoyuna daha iyi anlatılması, • mevzuatın kalitesinin artması sağlanmaktadır.

4. Etki Analizini Kim Yapar/Yararlanır? • Kamu kesimi • Yerel yönetimler • Özel Sektör Temsilci Örgütleri • Sivil Toplum Örgütleri • Uluslararası kuruluşlar • Şirketler

5. Dünyadaki Gelişimi 1970’ler: ABD, Kanada 1980’ler: İngiltere, Fransa, Hollanda 1990-95: Almanya, Danimarka, Kore, İsveç, Yeni Zellanda, Meksika, Avustralya, Güney Afrika 1996-2000: İtalya, Macaristan, Polonya, İspanya, Çek Cumhuriyeti 2000-2003: Yunanistan, Avrupa Komisyonu, Finlandiya, Ukrayna, Slovakya, Romanya 2004-2006: Japonya, Bosna, Moldova, Makedonya, Uganda

6. AB açısından: • AB kurumları ve üye ülkelerce uzun yıllardır uygulanan bir yöntem. • 2002’den itibaren AB kurumları için zorunlu -hukuki düzenlemeler, -programlar, -uluslararası anlaşmalar, vb.

7. 7. Çerçeve Program örneği Hedef: Program bütçesinin iki misli artırılması Büyüme : % 0,69 – 1,66 ek artış İstihdam :2030’a kadar 925.000 yeni iş 800.000 iş kaybı İhracat : 2030’a kadar AB dışı ihracatta ek %0,64 artış % 2 azalma İthalat : %0,3 azalma %1,85 artış Çevre, yaşam kalitesi, yeni teknolojiler, yeni sektörler, vb.

8. Aday ülkeler açısından AB müktesebatına uyum sağlamanın: • ekonomik, • mali, • hukuki, • siyasi • sosyal etkilerinin hesaplanmasını sağlamaktadır.

9. Aday ülkeler açısından Elde edilen sonuçlar: • Müzakere pozisyonlarının hazırlanması, • Yapılacak düzenlemenin bütçeye etkisinin belirlenmesi, • AB müktesebatının uygulama maliyetinin azaltılması, • İş dünyası ve toplumun diğer kesimlerinin katılıma hazırlanmasında kullanılmaktadır.

10. Makro analizler • Ulusal/bölgesel düzeyde bütçe, büyüme, gelir düzeyi, istihdam, enflasyon vb. üzerindeki etkileri inceler. • Siyasi karar alıcılar ve bürokrasi. • Genellikle müzakere sürecinin başında kullanılır.

11. Mikro analizler • Sektör, alt sektör ya da şirketin genel olarak katılım sürecinden, • Belirli bir müktesebat başlığına uyumdan, • Spesifik olarak bir direktif, tüzük, vb. uyumdan nasıl etkileneceğini inceler. • Özel sektör temsilci kurumları, yerel yönetimler, şirketler vb. tarafından kullanılır.

12. Hangi alanlarda etki analizleri hazırlanır? • Uyumda güçlüklerle karşılaşılan, • Uyum maliyetinin yüksek olduğu alanlarda: -Tarım, çevre, bölgesel politika, hizmetlerin, sermayenin serbest dolaşımı, ulaştırma, enerji, sosyal politika, vb. başlıklar -Su, gürültü, hava kirliliği ve endüstriyel kirlilik, gıda güvenliği, iş yeri sağlığı ve güvenliği gibi alt başlıklar

13. Kamu Kesimince Hazırlanan Etki Analizleri Kurumsal Yapı • Standart bir yapılanma modeli yoktur. Ancak, • bir çok ülkede etki analizleri, konuyla ilgili kamu kurumlarınca hazırlanmakta, • bunun için kamu çalışanlarına eğitim programları uygulanmakta, • merkezi bir birim oluşturularak, koordinasyon ve denetim sağlanmaktadır.

14. Kurumsal yapı-İngiltere • 1998 yılından bu yana bütünleştirilmiş ve kapsamlı bir etki analizi sistemi uygulanmaktadır. • Etki analizleri ilgili kamu çalışanlarınca hazırlanmaktadır. Analizlerin hazırlanması sırasında kullanılmak üzere kapsamlı bir rehber, ipuçları ve kontrol listesi hazırlanmıştır. • Kabine Ofisialtında oluşturulan Düzenleyici Etki Birimi, hazırlanan analizlerin kalite kontrolünden sorumludur ve analizlerin hazırlık aşamasında teknik destek sağlamaktadır. • Seçilen bazı analizlerin ex-post değerlendirmesi ve kalite kontrolü de yapılmaktadır.

15. Kurumsal yapı-Polonya • Düzenleyici etki analizlerinin hazırlanması için gerekli kurumsal çerçeveyi adaylık sürecinde oluşturmuştur. • 1999 yılında düzenleyici etki analizi Hükümetin temel önceliklerden birisi olarak tanımlanmıştır. • Ülkedeki yapı, etki analizlerinin ilgili bakanlıklarca hazırlanmasını ve Yasama Merkezi altında yer alan merkezi birim tarafından kalite kontrolünün yapılmasını içermektedir. • Etki analizlerini denetleyen merkezi birim ilgili bakanlığa söz konusu analizi genişletmesini önerebilmektedir.

16. Özel Sektör neden Etki Analizlerine ihtiyaç duyar? • Sektörün, alt sektörün, firmanın faaliyetlerini etkileyen ulusal mevzuat nedir? • AB’ye uyum bu mevzuatı ne şekilde ve hangi takvimle değiştirecek? • Değişen mevzuat, sektörün/firmanın iş yapma ortamını nasıl etkileyecek? • Sektörün/firmanın yeni ortama uyuma hazır mı? Değilse yapması gerekenler neler? • Bu değişimin maliyeti nedir? Karşılama kapasitesi var mı? • Katılımla birlikte uyum sağlamak mümkün değilse, ne kadar süreli bir geçiş dönemine ihtiyaç vardır?

17. Sektörlerce Hazırlanan Etki Analizleri • AB müktesebatında oldukça sınırlı alanlarda geçiş dönemi ve istisna almak mümkün. • Uyumun belli sektörleri doğrudan etkileyeceği alanlarda kamu-özel sektör işbirliği ile bir plan hazırlanmalı. • Plan: -uyum maliyetinin nasıl paylaşılacağını, -uyumun hangi takvimle sağlanacağını, -sektörün hangi alanlarda ne tür desteklere ihtiyaç duyacağını da içermelidir.

18. Şirketler Tarafından Hazırlanan Etki Analizleri • Şirketler ve işletmeler katılım sürecinde iş ortamında meydana gelecek değişimlerden nasıl etkileneceklerini tespit etmek, elde edilen bilgiler ışığında faaliyetlerini planlamak amacıyla etki analizlerini kullanmaktadırlar. • Analizi hazırlayan şirketin faaliyet gösterdiği sektörde önemli bir aktör olması etki analizinin sonuçlarından ilgili sektörün ya da kamu kesiminin de yararlanmasına yol açmaktadır.

19. Yeni Üye Ülkeler ve Müzakereleri Tamamlayan Ülkelerden Örnekler

20. Kamu-Özel Sektör İşbirliği: Polonya Örneği Sigaralara uygulanan vergilerin uyumlaştırılmasına yönelik direktif (92/79/EEC) Polonya, müzakere pozisyonunda, sigaralarda perakende fiyatın %57’sinden daha düşük ÖTV oranı uygulamasını sürdürmek için 5 yıllık bir geçiş dönemi istemiştir. Ancak AB, ucuz sigaraların ülkelerine girmesinden endişe duyan Almanya ve Avusturya’nın itirazlarıyla talebi reddetmiştir.

21. Kamu-Özel Sektör İşbirliği: Polonya Örneği • Polonya Maliye Bakanlığı sigara endüstrisi ile birlikte etki analizi çalışması hazırlatmıştır. • Analizde geçiş dönemi olmaksızın, direktife uyumun kaçak sigara tüketimini ve kayıt dışı ekonomiyi artıracağı, bu durumun ülke bütçesini olumsuz etkileyeceği, sosyal maliyet olarak istihdamın azalacağı ve enflasyonun artacağı tespit edilmiştir. • Polonya, bu analizin sonuçlarını kullanarak, en çok satılan sigara türüne minimum ÖTV uygulaması için 5 yıllık bir geçiş süresi elde etmiştir.

22. Detaylı Analizlerin Önemi-Bulgaristan Örneği Tarım: • Tarım sektörü bir bütün olarak ele alındığında, AB üyeliğiyle çiftçilerin gelirinin, doğrudan ödemelerin seviyesine bağlı olarak %32-61 aralığında artış göstereceği, • Toplam hayvansal ürünleriçin OPD’nin uygulanmasının, üretim değerini yaklaşık %10 oranında yükselteceği belirlenmiştir.

23. Detaylı Analizlerin Önemi-Bulgaristan Örneği Buna karşın, sadece et sektörü incelendiğinde, sonuçlar farklıdır. • OPD’nin uygulanmasıyla farklı et gruplarının eşit olmayan bir şekilde etkilendiği; Bulgaristan için en önemli olan et gruplarının ise olumsuz etkilendiği görülmüştür. • Bulgaristan ve AB arasındaki fiyat farklarından ötürü Domuz (218 milyon BGL) ve kümes hayvanları (17 milyon BGL) sektörlerinin zarar göreceği, sığır ve koyun eti üreticilerinin ise yarar sağlayacağı belirlenmiştir.

24. Çevre: Polonya örneği Entegre kirliliğin önlenmesi ve kontrolüne ilişkin direktif(96/61/EC) • 4000 tesisin direktifle uyumlu olmadığı, • eski teknolojileri kullanan bu tesislerin modernize edilmesi veya kapatılması gerektiği, • çoğu enerji alanındaki, özel sektör tesislerinin direktife uyumu için 6,3 milyar Euro’luk bir yatırım gerektiği, • bu maliyetin katılıma kadar (2004) karşılanamayacağı, • 2011 tarihine kadar geçiş süresine ihtiyaç duyulduğu belirlenmiştir. 30 Ekim 2007’ye kadar bu işletmelerin, uyumuna ilişkin bağlayıcı bir takvim verilmesi koşuluyla 2011’e kadar geçiş süresi verilmiştir.

25. Çevre: Slovenya örneği Entegre kirliliğin önlenmesi ve kontrolüne ilişkin Direktif (96/61/EC) • mevcut tesislerin direktife uyumu için gereken yatırım maliyetinin 210-320M€ olacağı, • Bu alanda yapılacak yeni yatırımların maliyetinin 136 M€ olacağı, • Bu maliyetin, uzun vadede enerji fiyatlarına yansıyarak ekonomiyi olumsuz etkileyeceği, • 2010 yılına kadar geçiş dönemine ihtiyaç duyulacağı belirlenmiştir. Bu saptamalardan hareketle Slovenya’da işletmeler, 2008-2010 yılları arasında değişen geçiş süreleri elde etmiştir.

26. Tarım: Litvanya örneği Patates halkası çürüğü hastalığının kontrolüne ilişkin Direktif (93/85/EE) • Patatesin, çok sayıda Litvanyalı çiftçinin temel gelir kaynağı olduğu, • Alınacak bitki sağlığı önlemlerinin yılda 2 milyon LTL maliyeti olduğu, • AB teknolojik gerekliliklerini karşılayan hiçbir patates depolama tesisinin bulunmadığı, 900 m2’lik uygun bir depolama tesisi maliyetinin 1 milyon LTL olduğu, • Ülkedeki ekonomik sorunlardan ötürü bu maliyetin karşılanamayacağı belirlenmiştir. 2006’ya kadar geçiş süresi verilmiş, ancak bu süre boyunca Litvanya’da üretilen patatesin AB’ye girmesi yasaklanmıştır.

27. Çevre:Letonya örneği Su yönetimi, içme suyu ve atık su kalitesinin iyileştirilmesine ilişkin direktif (98/83/EC) Yapılan etki analizi ile: -direktife uyum için uygulanacak projelerin toplam maliyetinin 1,85 milyar Є olduğu, -katılıma kadar bu yatırımı karşılayacak kaynak bulunmadığı -2015 yılına kadar geçiş süresine ihtiyaç duyulacağı belirlenmiştir. Nüfusu 100 000’i aşan şehir belediyelerine 2009’a, 10 000 ile 100 000 arasında olan şehir belediyelerine 2012’ye kadar geçiş süresi verilmiştir.

28. Çevre: Slovakya örneği Su yönetimi, içme suyu ve atık su kalitesinin iyileştirilmesine ilişkin direktif (98/83/EC sayılı Direktif ile değiştirilen 80/778/EEC sayılı Direktif) Yapılan etki analizi ile: -içme suyu tesislerinin modernizasyon maliyetinin 31 M€ olduğu, -31 Aralık 2008’e kadar geçiş süresine ihtiyaç duyulacağı belirlenmiştir. Geçiş süresinde, sistem ve tesislerin tümünün belediyelere devredilmesi hedeflenmiştir. Geçiş dönemi elde edilememiştir.

29. Sosyal Güvenlik ve İstihdam: Polonya örneği İş araç ve gereçlerinin işyerinde çalışanlarca kullanılmasında asgari güvenlik ve sağlık gerekleri hakkında Direktif (89/655/EC) • Yatay etkisi olan bu direktiften pek çok işletme ve KOBİ doğrudan etkilenmektedir. Yapılan ön araştırmada AB üyelerinin dahi direktife uyumda zorlandıkları görülmüştür. • Düzenleyici etki analizi için üç farklı yaklaşım ortaya koyulmuştur.

30. Sosyal Güvenlik ve İstihdam: Polonya örneği I.Yaklaşım: Çalışma Bakanlığı’nca istatistikler ve varsayımlardan hareketle hazırlanan düzenleyici etki analizinde, uyum maliyeti yaklaşık 40 milyon Euro olarak belirlenmiştir. Ancak bu yaklaşım sonucunda elde edilen bilgilerde, iş dünyasına ait verilerin tam olarak gerçeği yansıtmadığı ortaya çıkmıştır.

31. Sosyal Güvenlik ve İstihdam: Polonya örneği II. Yaklaşım: İş dünyası temsilci örgütlerince anketler yoluyla bir etki analizi yapılmıştır. • Ülkedeki tüm işletmelere ulaşmak mümkün olmadığından anketler, seçilen 322 şirkete gönderilmiştir (%50’si KOBİ). • Ancak büyük kısmı büyük firmalardan oluşan %21 oranında geri dönüş olmuştur. Bu yaklaşımla hesaplanan toplam uyum maliyeti 1,5 milyar Euro’dur. Maliyet tahmin edilenden çok daha yüksek çıkmıştır.

32. Sosyal Güvenlik ve İstihdam: Polonya örneği III. Yaklaşım: AB üyesi bir ülkeden uygulama konusunda tecrübeli bir uzman kuruluştan yararlanılmıştır. • seçilen sınırlı sayıdaki şirketle yüz yüze görüşmeler yapılarak hesaplanan uyum maliyeti 300 milyon Euro olmuştur. Polonya, istediği geçiş dönemini (2006 yılına kadar) en gerçekçi olduğu kabul edilen üçüncü yaklaşım sayesinde elde etmiştir.

33. Türkiye’de Etki Analizi • 15 Temmuz 2004’te TBMM tarafından kabul edilen “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun”da“Yapılacak yeni düzenlemeler ve kurulacak birimler için düzenleyici etki analizi yapılır.” ifadesiyle, etki analizinin kamu kurumları için zorunlu hale getirilmesi öngörülmüştür. • Yasa Tasarısı, Cumhurbaşkanı tarafından Ağustos 2004’te veto edilmiştir. • Ülkemizde DEA’ları zorunlu hale getiren “Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” 17 Şubat 2006 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.

34. Türkiye’de Etki Analizi Yönetmeliğe göre; • Yürürlüğe koyulması halinde etkisinin 10 milyon YTL’yi geçeceği tahmin edilen kanun ve kanun hükmünde kararname taslakları için düzenleyici etki analizi yapılması zorunludur. • Düzenleyici etki analizi teklif sahibi bakanlık veya kamu kurum ve kuruluşu tarafından hazırlanır. • Bu hükümler 1 yıl sonra (Şubat 2007) yürürlüğe girer.

35. Sonuç Düzenleyici etki analizleri: • kamu ve özel sektör açısından müzakere sürecinin çok önemli bir aracıdır. • analizlerin kalite kontrollerini yapacak ve teknik destek sağlayacak sorumlu bir kurum belirlenmelidir. • katılım öncesi mali yardımlardan bu amaçla yararlanılmalıdır.

36. Teşekkürler Çisel İleri cileri@ikv.org.tr