instrumentos financieros para una gestión eficiente del agua

1. instrumentos financieros para una gestión eficiente del agua Ismael Jiménez Compaired Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Zaragoza

2. Sumario • I. Aproximación al empleo de instrumentos financieros en orden a una gestión del agua más eficiente • II. Algunos apuntes a la vista del régimen español • III. Epílogo: el sometimiento a las directrices europeas

3. I. Aproximación al empleo de instrumentos financieros en orden a una gestión del agua más eficiente

4. Eficiencia. Gestión eficiente • La palabra eficiencia proviene del latín efficientia. • Se puede definir como la capacidad para lograr un fin empleando los mejores medios posibles. • Por ejemplo, en agricultura, la eficiencia del riego es el porcentaje del volumen de agua derivada en un sistema de riego con relación al volumen de agua efectivamente utilizado por las plantas.

5. Gestión eficiente del agua • Qué es: ¿podemos estar todos de acuerdo en qué sea? • Algunos elementos mínimos • Que permita reducir el consumo de agua, como bien escaso que es • Que permita seleccionar los usos preferentes en caso de imposibilidad de atender a la totalidad • Que permita mantener el buen uso de las masas de agua

6. Instrumentos financieros • Instrumentos para recuperar los costes financieros en que incurre el sector público • Instrumentos de naturaleza pública y privada • Tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales

7. Situarnos • En qué medida los instrumentos financieros pueden apoyar la mejora en el uso eficiente del agua • …o en qué medida colaboran en empeorar el modelo de gestión

8. II. Algunos apuntes a la vista del régimen español

9. Instrumentos financieros en el ámbito del agua en el mundo y en España: gestión centralizada y descentralizada • Los organismos de cuenca • Administran el recurso hídrico y construyen obra hidráulica de interés general • Los Ayuntamientos • Distribuyen agua en baja • Prestan el servicio de alcantarillado • Si tienen capacidad, tratan las aguas residuales • Las CCAA • Construyen obra hidráulica de interés autonómico • Auxilian a los Ayuntamientos en sus deficiencias estructurales cara a la gestión del abastecimiento y el tratamiento • Otra entidades pueden cubrir algunas de las funciones autonómicas-locales • Diputaciones, consorcios, comarcas, entidades asociativas, etc.

10. Instrumentos económicos hídricos de Derecho público que recaen sobre los usuarios y ciudadanos

11. Algunas ideas que se repiten • La falta de eficiencia de los instrumentos financieros obedece tanto a deficiencias cuantitativas como cualitativas • Se paga menos en los lugares donde la escasez es mayor • Se aceptan diferencias brutales en los precios del agua

12. ¿Puede ser eficiente en sí mismo un sistema en el que el porcentaje de recuperación de costes sobre los usuarios sea mínimo? Comparativa de la recuperación de costes, según Confederación Hidrográfica del Duero

13. Fuente: MMA (2007), sobre Importes de 2006

14. Alguna experiencia española en exacciones específicas • En el abastecimiento en alta • En el abastecimiento en baja • En la depuración

15. Gestión (in)eficiente y abastecimiento en alta: lo que llamamos “cánones y tarifas” • El diseño del propio tributo: financiar una obra o financiar un servicio • ¿Qué porcentaje aspiro a recuperar? • Las fórmulas de cuantificación (I): selección de usos (ver siguiente diapositiva) • Las fórmulas de cuantificación (II): parámetros de reparto entre usuarios individuales • La pervivencia de los módulos superficiarios • El factor de corrección de la Ley (nacional) de aguas: • “El organismo liquidador de los cánones y exacciones introducirá un factor corrector del importe a satisfacer, según el beneficiado por la obra hidráulica consuma en cantidades superiores o inferiores a las dotaciones de referencia fijadas en los Planes Hidrológicos de cuenca o, en su caso, en la normativa que regule la respectiva planificación sectorial, en especial en materia de regadíos u otros usos agrarios. Este factor corrector consistirá en un coeficiente a aplicar sobre la liquidación, que no podrá ser superior a 2 ni inferior a 0,5, conforme a las reglas que se determinen reglamentariamente”.

16. Asignación a los distintos usos y clases de beneficiarios • Las “equivalencias” Fuente, Maestu y Del Villar (2007)

17. Gestión eficiente y abastecimiento en baja • Dos ejemplos • Ayuntamiento de Zaragoza: progresividad en los tramos y “premio” al ahorro • Canal de Isabel II (Madrid)

18. Tasa del Ayuntamiento de Zaragoza 2011 (fragmento) Se han tenido que dar soluciones a las posibles discriminaciones a familias numerosas

19. Premio al ahorro en el consumo de agua en la ciudad de Zaragoza • Coeficiente 0,90 en consumo doméstico si se cumple… • Disminución del consumo en un 10% entre dos años consecutivos comparados completos • No se den irregularidades en la gestión • El consumo anual en cualquiera de los años a comparar no podrá ser inferior a 37 m3/año. • Ser vecino del municipio

20. Canal de Isabel II • La tarifa es progresiva • Bonifica por ahorro de consumo, en los contratos destinados a usos domésticos, asimilados a domésticos, comerciales y asimilados a comerciales e industriales que disminuyan los m³ consumidos de un año, comparados con el año precedente, se bonifica el 10% del importe del ahorro en la parte variable de la tarifa de los servicios de aducción, distribución, alcantarillado y depuración, durante el 2º bimestre de cada año natural. • Además, es estacional con el objetivo de incentivar el ahorro de agua en periodos de escasez y alto consumo.

21. Cuestiones específicas del saneamiento • Si quiero gravar la contaminación, ¿qué parámetros debo emplear? • Ejemplo: el canon de saneamiento de Aragón

22. Cuantificación del canon 2011 Usos domésticos • Fijo: 4,057 euros mes • 0,489 euros m3 Usos industriales • Fijo: 16,229 euros mes • Tipo variable en función de carga contaminante

23. Tipo variable por carga contaminante para usos industriales • De materias en suspensión (MES): 0,396 euros por kilogramo. • De demanda química de oxígeno (DQO):0,551 euros por kilogramo. • De sales solubles (SOL): 4,453 euros por Siemens metro cúbico por centímetro. • De materias inhibidoras (MI):12,859 euros por kiloequitox. • De metales pesados (MP): 5,410 euros por kilogramo de equimetal. • De nitrógeno orgánico y amoniacal (NTK):1,082 euros por kilogramo.

24. Pero… estimación global de la carga contaminante En la práctica, resulta de aplicar al tipo proporcional de los usos domésticos el coeficiente 1,1

25. Empleo de “otros” instrumentos financieros • Fomento de las tecnologías ahorradoras de agua mediante ayudas fiscales en tributos extraños al sector hídrico

26. III. Epílogo: el sometimiento a las directrices europeas

27. Epílogo: la Directiva Marco europea y las obligaciones que implementa • Principio de recuperación de costes de los servicios • Inclusión de los costes ambientales (Principio quien contamina paga) • ¿Dar valor al recurso hídrico? • Política de precios • Articulación temporal de la garantía: el año 2010, ¿año clave?

28. Art. 9.1 de la DMA (primer párrafo) Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que quien contamina paga.

29. Art. 9.1 de la DMA (segundo párrafo) Los Estados miembros garantizarán, a más tardar en 2010: que la política de precios del agua proporcione incentivos adecuados para que los usuarios utilicen de forma eficiente los recursos hídricos y, por tanto, contribuyan a los objetivos medioambientales de la presente Directiva; una contribución adecuada de los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en industria, hogares y agricultura, a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, basada en el análisis económico efectuado con arreglo al anexo III y teniendo en cuenta el principio de que quien contamina paga.

30. Art. 9 de la DMA (otros párrafos) 1. (…) Al hacerlo, los Estados miembros podrán tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación y las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas. (…) 4. Los Estados miembros no incumplirán la presente Directiva si deciden no aplicar, de acuerdo con prácticas establecidas, las disposiciones de la segunda frase del apartado 1 y, a tal fin, las disposiciones correspondientes del apartado 2, para una determinada actividad de uso de agua, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos de la presente Directiva. Los Estados miembros informarán en los planes hidrológicos de cuenca de los motivos por los que no han aplicado plenamente la segunda frase del apartado 1.

31. ¿Se ajusta España a la DMA? • Parece muy aventurado decir que sin haber cambiado nada se ajusta, después de que la DA 11.ª7 TRLA diga “La política de incentivos para el uso eficiente del agua, así como la contribución económica adecuada de los distintos usos, deberá ser efectiva a más tardar el 31 de diciembre de 2010” • Los reglamentos se van adaptando, pero sin que ello suponga por el momento cambios prácticos • España no ha cumplido con el proceso (previsto) de modernización de los planes hidrográficos

32. El art. 111bis TRLA 1. Las Administraciones públicas competentes tendrán en cuenta el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en función de las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. Las Administraciones establecerán los oportunos mecanismos compensatorios para evitar la duplicidad en la recuperación de costes de los servicios relacionados con la gestión del agua. 2. La aplicación del principio de recuperación de los mencionados costes deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua y, por tanto, contribuya a los objetivos medioambientales perseguidos. Asimismo, la aplicación del mencionado principio deberá realizarse con una contribución adecuada de los diversos usos, de acuerdo con el principio del que contamina paga, y considerando al menos los usos de abastecimiento, agricultura e industria. Todo ello con aplicación de criterios de transparencia. A tal fin la Administración con competencias en materia de suministro de agua establecerá las estructuras tarifarias por tramos de consumo, con la finalidad de atender las necesidades básicas a un precio asequible y desincentivar los consumos excesivos. 3. Para la aplicación del principio de recuperación de costes se tendrán en cuenta las consecuencias sociales, ambientales y económicas, así como las condiciones geográficas y climáticas de cada territorio, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos ambientales establecidos. Los planes hidrológicos de cuenca deberán motivar las excepciones indicadas.

33. El RPH de 2007 • Art. 42, contenido informativo de los PHC (intercomunitarios) • Descripción de las tarifas aplicadas en los servicios del agua. • Los costes de capital de las inversiones necesarias para la provisión de los diferentes servicios de agua, incluyendo los costes contables y las subvenciones, así como los costes administrativos, de operación y mantenimiento. • Los costes ambientales y del recurso. • Los descuentos, como los debidos a laminación de avenidas o a futuros usuarios. • Los ingresos de los usuarios por los servicios del agua. • El nivel actual de recuperación de costes, especificando la contribución efectuada por los diversos usos del agua, desglosados, al menos, en abastecimiento, industria y agricultura. • Art. 44 y 46, medidas a adoptar en el marco de la recuperación de costes

34. La Instrucción de PH: Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, punto 7.6 • El índice de recuperación de costes se obtendrá calculando… • El PH especificará la recuperación por usos y la relevancia de subvenciones y descuentos • Se valorarán los costes ambientales • …como el coste de las medidas establecidas para alcanzar los objetivos ambientales, incluyendo las adoptadas tanto por las administraciones competentes como por los usuarios • …y los del recurso • Como el coste de escasez, entendido como el coste de las oportunidades a las que se renuncia cuando un recurso escaso se asigna a un uso en lugar de a otro u otros. Para analizar el coste de escasez se describirán los instrumentos de mercado y cómo éstos permiten mejorar la asignación económica del recurso y los caudales ambientales • Nótese que no se fija un coste específico para el recurso hídrico

35. Una dificultad adicional ¿Cómo hacer cumplir un ordenamiento que se dota de “principios” (como el de que las tarifas procuren un uso eficiente) cuando conviven un mosaico de figuras procedentes de autoridades diversas y de todos los niveles de gobierno?