Mercedes Díaz Araujo

1. DERECHO AMBIENTALCONCEPTOS INTRODUCTORIOS COMPETENCIA NACIONAL Y PROVINCIAL SANCIONES CIVILES, PENALES Y ADMINISTRATIVAS. CRITERIOS PARA FIJAR SANCIONES Mercedes Díaz Araujo Directora de Infracciones Ambiental de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación

2. DERECHO AMBIENTAL • El derecho concibe la solución de los problemas jurídicos como un remedio útil a los problemas cotidianos e individuales, es decir debe resolver el caso concreto. • También funciona como la formulación de pautas de acción generalizables ordenados al logro de un fin: la justicia. • Es particular y universal al mismo tiempo.

3. DERECHO AMBIENTAL • El derecho ambiental incorpora un nuevo fin • Ordenar las conductas hacia la protección del ambiente • El concepto de justicia debe tutelar los derechos colectivos, los intereses generales, difusos y particulares a gozar de un ambiente sano, apto para el desarrollo de las actividades productivas. • La generaciones futuras son un sujeto de derecho.

4. DERECHO AMBIENTAL • El derecho ambiental, la obligación de respetar el ambiente han sido objeto de análisis por más de treinta años. • ¿Por qué el sistema jurídico incorpora lentamente la problemática ambiental? • Porque las instituciones, las reglas de la dogmática jurídica y las leyes poseen en su naturaleza una vocación de universalidad.

5. DERECHO AMBIENTAL • Regula conductas públicas y privadas. • El Estado es sujeto de la obligación de regular. • No es neutro porque persigue un resultado, es un sistema finalista. • Responde a un objetivo macro que es la sustentabilidad y varios objetivos derivados: protección de la biosfera, de la salud humana, entre otros.

6. Derecho ambiental • Su contenido es evidentemente social y al mismo tiempo es considerado un derecho personalísimo. • Se constituye como un derecho subjetivo público/privado con base constitucional. • Los institutos ortodoxos del derecho o clásicos resultan disfuncionales: responsabilidad por daños al ambiente, prevención antes que reparación

7. RÉGIMEN CONSTITUCIONAL • Como bien jurídico merecedor de protección alcanzó en nuestro país el mayor rango de resguardo con la instauración constitucional. • El derecho constitucional, en su versión decimonónica, miraba sólo las relaciones del hombre contra el Estado. • El Estado era visto como el perturbaba al hombre en su individualidad. Las constituciones decimonónicas tradicionales se preocuparon en poner límites al Estado.

8. La garantía constitucional básica, la más tradicional, es la libertad y la herramienta para garantizarlo es el hábeas corpus. • El hombre tiene derecho a su libertad, a que el Estado no lo detenga sin causa prevista por una ley anterior. • El derecho civil tradicional, fue el derecho de las relaciones entre los particulares. • El derecho civil y el derecho constitucional eran dos órdenes que andaban por caminos paralelos, que nunca tenían por qué encontrarse.

9. Los derechos de reacción, los derechos sociales o de segunda generación y los derechos de tercera generación surgen en función de la contaminación de las libertades. • El deber público de protección ambiental hace que la sustentabilidad no sea solamente un derecho de rechazo frente al Estado, sino un mandato de protección y actuación.

10. Desarrollo sostenible • Un orden constitucional ambiental y un orden constitucional económico, obligan a una armonización de valores y objetivos, es el desarrollo sostenible. • En 1994 se incorporaron en el art. 41 de la CN los conceptos de desarrollo sustentable y de utilización de los recursos naturales y en el art. 76 inc. 19) el concepto de desarrollo humano y el de crecimiento armónico de la nación y de poblamiento de su territorio y en el art. 124 de dominio provincial de los recursos naturales.

11. El deber del Estado • La CN establece el deber de preservar el ambiente como un deber correlativo de cada uno de los titulares del derecho. • Establece expresamente el deber de las autoridades de proveer a este derecho, a la utilización de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación ambientales. • Para evitar que fuera una formulación teórica el art. 43 estableció la Acción de Amparo par la protección de los derechos ambientales, humanos y de los usuarios y consumidores.

12. El deber del Estado • Los principios de acción preventiva y de racionalidad de los procesos decisionales, deben informar toda la actividad del Estado. • Los poderes públicos (Poder Legislativo, Poder Judicial y Poder Ejecutivo) están obligados a una acción positiva, una realización efectiva, debiendo dotar de contenido ambiental la legislación, la actividad judicial y la actuación de la Administración. • Habilita las potestades públicas de intervención sobre todos los bienes que sean relevantes en relación a la calidad ambiental.

13. El deber del Estado • La protección ambiental debe estar incorporada en todas y cada una de las acciones, normas y políticas que componen el campo de actividad del Estado. • El deber público de proteger el ambiente se es una obligación del Estado demandable por los particulares. • Se modifica el status jurídico de los ciudadanos, a su condición pasiva de beneficiarios, se suma la responsabilidad en la gestión de los intereses de la comunidad.

14. El deber del Estado • Es un verdadero mandato imperativo y operativo que obliga al Estado a abstenerse de contrariar el derecho de gozar de un ambiente protegido. • Debe realizar efectivamente ese mandato de acción, dictando las leyes necesarias, protegiendo de manera positiva en su accionar y obligando a los particulares a cumplir con su deber de proteger el ambiente. • El Estado cumple su deber constitucional a través de sus tres campos de actuación: función legislativa, función jurisdiccional y función ejecutiva o administrativa.

15. El deber del Estado • A través de la función legislativa se sancionan normas, previo proceso deliberativo para asegurar su validez. • A través de la función judicial o jurisdiccional, se resuelve conflictos en la aplicación de las normas a instancias de particulares y del Ministerio Público y concreta situaciones jurídicas. • La función administrativa, garantiza la ejecutoriedad del orden jurídico, por medio de la actividad administrativa.

16. FEDERALISMO AMBIENTAL • Todo análisis de la cuestión jurisdiccional debe partir del presupuesto de la existencia de una estructura constitucional que la ley no puede transgredir, y que tampoco puede alterarse o modificarse por acuerdo de partes.

17. El Estado unitario es aquel en que la organización constitucional responde a la triple unidad de la soberanía, el poder del E y de los gobernantes. • El poder es único en su fundamento, su estructura y su ejercicio. • Puede tener mayor o menor grado de descentralización. • En el otro extremo, tenemos la Confederación de Estados que es una unión política de Estados soberanos.

18. El Estado Federal, es un E soberano, formado por una variedad de Estados. Su poder nace de la unidad estatista de los E miembros. • Se reparte el poder político entre dos grupos de entidades: el Estado federal y los E miembros. • El principal elemento es el reparto de poderes. • Tiene una Constitución escrita, en la que se realiza el reparto de competencias.

19. La integración del Estado Federal Argentino (según Sagues) se da en tres niveles de poder: El Estado Nacional, el gobierno federal y los gobiernos provinciales. • Queda configurado como un Estado con un orden jurídico total representado por la CN y compuesto por el Gobierno federal y las comunidades jurídicas parciales (Provincias y CABA). • La soberanía la detenta el Estado Nacional y las provincias son autónomas.

20. Gobierno Nacional: Es el orden federal en que se unen los gobiernos locales para el logro de las funciones más importantes en su conjunto. • Detenta la representación del Estado federal que es republicano en su forma de gobierno. • La forma republicana de gobierno implica una férrea división de poderes: a) un legislativo bicameral, un ejecutivo con funciones expresamente establecidas y un poder judicial que entiende en materias expresamente establecidas.

21. Las provincias: • Se encuentran sometidas a la supremacía federal (art. 31), tienen un poder constituyente secundario y su autonomía es de primer grado. • El art. 123 dice que “Cada Provincia dicta su propia Constitución conforme lo dispuesto por el art. 5”. El art. 5 establece el piso inderogable para las autonomías provinciales.

22. La CN precede a las C Provinciales, es decir, el origen jurídico de las Provincias está en la CN. • La CABA goza de un status constitucional especial y es debido a su transitoriedad, ya que mientras territorialmente siga siendo capital de la Nación, el Congreso Nacional conserva ciertas facultades, que parcialmente limitan la autonomía porteña. • Municipios: La CN garantiza su autonomía.

23. Las relaciones internas en la estructura federal argentina • a) Supra subordinación. La supremacía federal. • El art. 31 dispone que el derecho federal se integra por la CN, las leyes del Congreso (federales y de derecho común) y los tratados internacionales prevalecen sobre todo el derecho provincial, incluidas las Constituciones provinciales.

24. El derecho federal es supremo siempre dentro del acotado marco de competencias expresamente acordadas a la Nación en la CN. • Esta regla se ejecuta entre otros a través de la intervención federal y el recurso extraordinario federal. • Principio de participación implica reconocer la participación de las provincias en la formación de las decisiones del gobierno nacional (el Senado se conforma por miembros representantes de las provincias).

25. Principio de coordinación: El art. 121 establece que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal y el que se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. • Derecho común Art. 75 inc. 12, la Nación dicta los Códigos de fondo y las provincias los aplican. • Art. 75 inc. 19, la Nación dicta las bases y las provincias las normas de desarrollo.

26. Art. 41 la Nación regula y las provincias complementan. • Antecedentes de la cláusula ambiental argentina: 1972 Cumbre de Estocolmo establece en su principio 1 “El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones de vida adecuadas, en un ambiente cuya calidad le permita una vida en dignidad y bienestar y tiene la solemne responsabilidad de protegerlo para las generaciones presentes y futuras.

27. El segundo principio establece “Los recursos naturales de la tierra incluyendo el aire, agua, suelo, flora y fauna y ejemplos representativos de ecosistemas naturales deben ser salvaguardados por el beneficio de las futuras y presentes generaciones mediante cuidadosa planeación y manejo adecuado”. • Se crea el concepto del desarrollo sustentable.

28. De acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos. Dentro de este contexto, debe ser interpretada la delegación de competencias en materia ambiental.

29. La introducción de competencias compartidas y del establecimiento de una coadyudancia legislativapor parte de la Nación y las Provincias en materia ambiental. • Un nuevo marco dentro del cual deberán establecerse las pautas interpretativas de la cuestión competencial en materia medioambiental.

30. Antes de la introducción del nuevo artículo 41 en la Ley Suprema, las provincias, en virtud del art. 121 C.N., se reservaban su competencia exclusiva en materia ambiental. Dicha competencia incluía las potestades legislativa, administrativa y judicial en dicha materia.

31. A partir de la reforma constitucional de 1994, las provincias argentinas delegaron en forma expresa a la Nación la facultad de establecer normas de presupuestos mínimos en materia ambiental. • El artículo 41, tercera parte, regula el federalismo ambiental.

32. “La Nación dictará las normas de presupuestos mínimos de calidad ambiental y las provincias las necesarias para complementarlas”. • Esta nueva atribución de la Nación delegada en forma expresa por las Provincias, introduce una novedad en el sistema constitucional argentino.

33. Tal novedad radica en la naturaleza limitada de la competencia legislativa, que deberá circunscribirse a establecer las normas de presupuestos mínimos de calidad ambiental que las provincias complementarán. • La Nación no puede, por lo tanto, establecer un régimen completo ambiental, sino que debe limitarse en su objeto al establecimiento de mínimos ambientales que las provincias complementarán.

34. La complementación se hará de acuerdo a las necesidades, requerimientos y política en la materia. Por otra parte, tal delegación competencial no implica una alteración de las jurisdicciones provinciales.

35. No obstante la aparente claridad del artículo 41 de nuestra Constitución, la delimitación de los ámbitos de actuación nacional y provincial sigue generando dificultades. Entendemos que tal dificultad está dada: • Por la complejidad de la materia, su carácter ubicuo o expansivo.

36. Se encuentra presente, como perspectiva, en cada una de las ramas del derecho objeto de los Códigos de fondo. • Su vinculación inmediata con el comercio y el transporte interprovincial que lleva a plantearnos si la Nación detenta una jurisdicción ambiental exclusiva con base en la cláusula de comercio.

37. Y si una ley complementaria dictada por las Provincias puede llegar a ser impugnada por afectar el comercio y el transporte. • El establecimiento de una política nacional ambiental como facultad concurrente entre Nación y Provincias y la aplicación del principio de subsidiariedad;

38. La relación entre legislación de protección ambiental y el dominio de los recursos naturales por parte de las Provincias establecido en el art. 124 CN. • La protección ambiental se encuentra directamente vinculada con materias tales como el comercio interprovincial e internacional, los tratados internacionales, así como también con las distintas materias de regulación objeto de los códigos de fondo.

39. Se debe analizar la responsabilidad civil por daños ambientales, delitos ambientales, aspectos ambientales de las actividades normadas por el Código de Minería, etc. • Y la potestad nacional de dictar las normas necesarias para proveer al bienestar general.

40. Esta vinculación con las materias enumeradas, sumado a que cada una de estas materias suponen soportes competenciales distintos, en algunos casos concurrentes, hace necesaria una precisa delimitación del alcance de la competencia establecida por el artículo 41 C.N.

41. El art. 75 inc. 13 de la Carta Magna (ex 67 inc. 12 CN) establece la competencia del Congreso Nacional para legislar en materia de comercio exterior e interprovincial.

42. La posibilidad de que la Nación detente una jurisdicción exclusiva en materia ambiental por la vía de su vinculación al comercio y el transporte interprovincial arroja dos posibles respuestas: • Si la respuesta es positiva, será resorte del Congreso Nacional todo lo referido a los aspectos de protección ambiental vinculados con el comercio y el transporte interprovincial, resultando la Nación la autoridad competente para reglar y aplicar todos los aspectos ambientales relacionados

43. La Nación tendrá facultades para autorizarlo, prohibirlo, condicionarlo o reglar la calidad de las cosas transportadas en virtud de la incidencia directa que pudieran tener las normas ambientales en el comercio y el transporte interprovincial. • Si la respuesta es negativa, la Nación no podrá recurrir a la cláusula de comercio para atribuirse jurisdicción en aspectos ambientales vinculados con el comercio y el transporte interprovincial

44. Normas de presupuestos mínimos y normas de fondo: El artículo 75 inc. 12 establece la potestad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, sin alterar las jurisdicciones provinciales. • ¿Las normas penales ambientales, o normas ambientales en materia civil o minera, pueden ser complementadas?

45. Las provincias no se hayan facultadas por el artículo 41 de la Constitución Nacional para dictar normas complementarias de leyes nacionales de protección ambiental cuando éstas se refieran a las materias objeto de los códigos de fondo.

46. Las normas que dicte la Nación “son un piso y las Provincias quedan habilitadas a colocar un techo mas alto para complementarlos” y que “las provincias se encuentran habilitadas para complementar y extender el resguardo ambiental”.

47. La delimitación del “techo” de las normas complementarias nos sitúa frente a un tercer interrogante: el de si una norma complementaria ambiental, dictada por una provincia, puede ser objeto de impugnación por interferir, afectar o incidir en el comercio interprovincial.

48. Complementariedad entre los art. 41 y 124. • Jurisdicción y dominio: La jurisdicción puede ser definida como una masa de competencias en un órgano de poder, sobre las bases de las funciones que son propias del Estado, para cumplir con determinadas actividades o finalidades.

49. El artículo 41 de la Constitución Nacional puede ser estudiado en relación con la facultad concurrente de la Nación de planificar y establecer las pautas generales en materia de política ambiental. • Tal potestad de ordenar la política ambiental nacional en concurrencia con las provincias encuentra su encuadre constitucional genérico e implícito en las llamadas potestades concurrentes, art. 75 inc. 19 (ex. art. 67 inc. 16).

50. Los requisitos para que una ley sea técnicamente considerada una ley de presupuestos mínimos serán: • El establecimiento de una protección mínima: conceder una tutela uniforme o común e imponer un mínimo de protección ambiental.