Mag. Nicolás Bentancur Instituto de Ciencia Política – FCS- Universidad de la República

1. El Proyecto de Ley General de Educación y las nuevas reglas de juego para el sistema educativo nacional Mag. Nicolás Bentancur Instituto de Ciencia Política – FCS- Universidad de la República Mayo de 2009

2. Temario:I) Descripción de las innovaciones institucionales II) Criterios para evaluar el nuevo diseño III) ¿Es éste un “buen” diseño institucional?

3. I) Descripción de las innovaciones institucionales:a) gobiernob) coordinaciónc) descentralizaciónd) participacióne) evaluación y formación docente

4. a) Gobierno 1. Persiste Consejo Directivo Autónomo y denominación actual (ANEP) 2. Modifica integración de órganos directivos: de 5 miembros del CODICEN, tres designados por el P.E. (con venia del Senado) y 2 electos por el cuerpo docente 3. Cuatro Consejos desconcentrados (inicial y primaria, media básica, media superior, técnico – profesional). Integrados por 3 miembros, 2 designados por el CODICEN (por 4 de sus integrantes, luego mayoría absoluta); 1 electo por el cuerpo docente

5. b) Coordinación1.Se crea “Sistema Nacional de Educación Pública” (SNEP) (ANEP, UDELAR, MEC), regido por “Comisión Coordinadora” de 8 miembros (tres por cada ente autónomo y dos por el Ministerio)2. Competencias muy genéricas, salvo excepciones (DDHH, ed. física, becas). Replica atribuciones de la actual Comisión Coordinadora de la Educación

6. c) Descentralización1. Desconcentración: relación CODICEN - desconcentrados básicamente incambiada2. Territorial: Comisiones Coordinadoras Departamentales. (con representantes de intendencias, Udelar y ANEP) 3. Funcional: reconocimiento de centros educativos como ámbitos institucionales con competencias (no taxativas) y recursos propios. Fines: fortalecimiento pedagógico, de recursos docentes y no docentes y financieros.

7. d) Participación1. Establecida como uno de los principios básicos de la educación pública2. Múltiples espacios de participación social:* Congreso Nacional de Educación (debate)* Comisión Nacional de Educación (muy amplia, público/privada, deliberación sobre pols.educs.)* Comisiones Consultivas de funcionarios, padres y estudiantes en cada rama * ATDs. en la cúpula (Consejos) y en la base (Centros), con derecho de iniciativa y función consultiva (preceptiva para la aprobación de planes y programas)

8. e) Evaluación y formación docente* Instituto Nacional de Evaluación Educativa: pers. jur. de der. Público no estatal, 7 miembros propuestos por el MEC (1), la Udelar (2), la ed.privada (1), y la ANEP (3). Evaluación de la calidad de la enseñanza pre-terciaria, elaboración de informe bianual* Instituto Universitario de Educación: estatus jurídico a determinar, con dirección cogobernada y representación de Udelar y ANEP.Formación universitaria de maestros y profesores

9. II) Criterios para evaluar el nuevo diseño:a) Legitimidad política y socialb) Gobernabilidad

10. a) Legitimidad (I) Aceptación de la validez y pertinencia del ordenamiento por parte de los sujetos que componenel sistema educativo nacional

11. Legitimidad (II) • Proceso de formulación del proyecto: ensanchamiento de base de respaldo social a expensas de apoyos políticos • Sin embargo, el producto aprobado por el Parlamento expone flancos débiles en los dos terrenos (cuestionamientos gremiales, en la interna del FA y en la oposición) • Consecuencia: otra “reforma de partido”

12. b)Gobernabilidad (I) Posibilidad efectiva de otorgar dirección, consistencia y permanencia a las políticas que decidan promoverse, en un contexto de varios actores con distintas capacidades de iniciativa, decisión y veto sobre las mismas. Requiere un andamiaje legal apropiado en la distribución de recursos formales de poder.

13. Gobernabilidad (II) • Valores dicotómicos: • concentración / descentralización, • representación político – ciudadana/ participación corporativa, • autonomía / responsabilidad pública En cada uno de estos tres ejes, el primer término es predominante, conforme a nuestra tradición: el sistema de enseñanza continuará gobernándose centralizadamente, por representantes de los partidos políticos, y en un marco legal de autonomía sustantiva y procedimental.

14. Gobernabilidad (III) • Sin embargo, los desplazamientos en cada uno de los ejes hacia el segundo término (descentralización, participación corporativa, responsabilidad pública) explicitan transformaciones de interés en las reglas de juego del sistema

15. Gobernabilidad (IV) • Descentralización: • apertura a “voz institucionalizada” de diversos actores incidirá en la hechura de las políticas • empoderamiento de los centros educativos abre espacio a innovación, adaptación y retroalimentación de las medidas decididas centralmente, y a la intervención de directores, colectivos docentes y familias • descentralización insinuada puede colaborar parcialmente en la desburocratización y racionalización del sistema

16. Gobernabilidad (V) • Participación corporativa: • dificulta la coparticipación entre distintos partidos en el gobierno del ente de enseñanza • en una hipótesis de mínima, espacio de los colectivos docentes en los órganos de dirección le aseguraran fuerte presencia en las discusiones de políticas. Excepcionalmente, pueden constituir una coalición mayoritaria en el caso de disidencias entre el triunvirato de origen partidario. • en el mismo sentido opera el mecanismo para designar a los integrantes de los Consejos Desconcentrados (con voto de al menos uno de los representantes docentes)

17. Gobernabilidad (VI) • responsabilidad pública (accountability): Autonomía interpelada por dos construcciones del proyecto de ley: • Comisión Coordinadora: mirada horizontal de naturaleza político-institucional, ambienta ingerencia lateral del MEC • Instituto de Evaluación Educativa: saber especializado, técnica, transparencia

18. III) ¿Es éste un “buen” diseño institucional? • Es una propuesta hecha considerando en primer término los factores y condicionantes políticos, más que un armado ideal orientado por los diagnósticos y las problemáticas propiamente educativas (incremental)

19. ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (II) • Ese “realismo político” desalienta transformaciones más profundas en la prestación del servicio educativo. Sin embargo, la frustración de experiencias reformistas anteriores enseña que la subestimación de las variables políticas, aún cuando resten cierta racionalidad al sistema, es un error grave en esta arena pública

20. ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (III) • En cambio, la vocación monopartidista de esa ingeniería – y del propio proceso de elaboración de la norma que probablemente llevará a su sanción- liga su suerte futura a la permanencia del actual partido de gobierno.

21. ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (IV) • De cualquier forma, la propuesta admite cierta pérdida de apoyos políticos y sociales con el fin de garantizar al gobierno de turno una representación mayoritaria en la dirección de la ANEP y en sus órganos desconcentrados, de manera de asegurar la gobernabilidad del sector.

22. ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (V) • A pesar de esta pauta incremental predominante, en el proyecto se incorporan algunos instrumentos de carácter más racional (Instituto de Evaluación, Consejo Nacional de Educación y comisiones consultivas, facultades otorgadas a los establecimientos educativos) • pueden actuar como contrapeso anclado a problemas sustantivos del sistema

23. En síntesis: • El proyecto basa su legitimidad en el apoyo mayoritario del partido en el gobierno y en la satisfacción parcial de las demandas docentes de participación, cambiando la coparticipación política del modelo anterior por un cogobierno de matriz híbrida, política y social. • Establece una estructura de decisión que reitera los rasgos tradicionales del sistema, al tiempo que introduce novedades importantes que tienden a una mayor participación y control social de las políticas educativas. • Ambienta procesos decisorios tal vez más ricos y plurales, pero sin duda más complejos políticamente. • A su vez, deja interrogantes abiertas sobre la posibilidad de construir políticas que excedan en su aplicación a un período de gobierno, y sobre los márgenes disponibles para separarse en su dinámica de una política de intereses, ahora institucionalizada, y orientar las decisiones por pautas más objetivas.