Kontrola administracji rządowej Teoretyczne i prawne aspekty kontroli administracji

1. Kontrola administracji rządowejTeoretyczne i prawne aspekty kontroli administracji prowadzenie: Aneta Kuberska Radca prawny

2. Cel wykładu specjalizacyjnego: • zaprezentowanie pojęcia i klasyfikacji kontroli administracji rządowej (zewnętrznej i wewnętrznej), • wykazanie jej systemowego charakteru oraz znaczenia kontroli administracji rządowej dla ochrony sfery wolności, praw i zakresów obowiązków człowieka/obywatela, a także innych podmiotów administrowanych. • Wykład prezentuje także ustrój, zadania i kompetencje wybranych służb, inspekcji i straży. • Praktyczny walor wykładu polega na umiejętności wskazania organów właściwych do kontroli administracji rządowej w zależności od prowadzonej przez nią formy działalności.

3. Tematyka poszczególnych zajęć z przedmiotu „Kontrola administracji rządowej”: • Pojęcie kontroli i nadzoru w administracji rządowej. 1. Pojęcie kontroli, w tym kontroli administracji publicznej, na tle wybranych definicji kontroli sformułowanych przez naukę prawa administracyjnego. 2. Pojęcie administracji publicznej(podmiotowe, przedmiotowe). 3. Definicje kontroli w obowiązującym stanie prawnym. 4. Kontrola i nadzór. Sytuacja prawna kontrolowanego, a sytuacja prawna nadzorowanego. Kontrola jako funkcja samodzielna, a kontrola jako element składowy nadzoru. • Kontrola i nadzór w administracji rządowej. Organy nadzoru i kontroli w administracji rządowej. • Zasady i sposoby sprawowania nadzoru w administracji rządowej. 1. Kryteria nadzoru i kontroli (legalność, celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność działania z linią polityki rządu). 2. Teoretyczne formuły praworządności (zgodności z powszechnie obowiązującym prawem).  • Szczegółowe omówienie zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów i Wojewodów.

4. Szczegółowe zasady i tryb kontroli przeprowadzanej przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. VI. Kontrole wykonywane przez zespoloną administrację rządową tj. zakres i tryb tych kontroli. • Zespolenie (kompetencyjne, osobowe, organizacyjne, finansowe) służb, inspekcji i straży z wojewodą. • Analiza pojęć: inspekcja, lustracja, rewizja, wizytacja. VII. Kontrole wykonywane przez niezespoloną administrację rządową tj. zakres i tryb tych kontroli. VIII. Kontrola zarządcza w administracji rządowej ; stosowanie standardów tej kontroli wprowadzonych Komunikatem Nr 23 Ministra Finansów. IX. Rola kontroli jednostek zewnętrznych przeprowadzających kontrolę w jednostkach administracji rządowej (np.: NIK, PIP, UKS) na realizację zadań kontrolnych tych jednostek. 1. Zadania i zakres działania wybranych służb (przedmiot kontroli NIK, postępowanie kontrolne NIK, status prawny kontrolowanego, środki prawne przysługujące kontrolowanemu w stosunku do protokołu i wystąpienia pokontrolnego wraz z procedurą ich rozpatrywania przez NIK).

5. Kontrola i nadzór administracji publicznej/rządowej

6. Administracja publiczna • to działalność trwała, celowa i planowa, • “administracja“ oznacza służenie, czynność podporządkowania rozkazom ministrare, czyli posługiwać, wykonywać, kierować. • jest sprawowana przez państwo(organy państwowe, związki publicznoprawne i inne podmioty administracji). • administrację cechuje możliwość użycia bezpośredniego przymusu.

7. Wyróżniamy administrację publiczną w ujęciu: podmiotowym, przedmiotowym i formalnym. • podmiotowym - ogół podmiotów wykonujących określone funkcje z zakresu administracji pub • przedmiotowym - jest to taka działalność państwa której przedmiotem są sprawy administracyjne, albo inaczej zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej. • formalnym – cała działalność państwa wykonywana przez podmioty administracji. Administracja jest działalnością państwa, która nie wykazuje cech ustawodawstwa ani sądownictwa..  

8. Typowe cechy administracji publicznej: 1.Administracja jest zjawiskiem społecznym. 2. Administrację cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość. 3. Administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistnienia określonych przedsięwzięć.Ta cecha odróżnia administrację od ustawodawstwa

9. Kontrola administracji publicznej Prawidłowe funkcjonowanie administracji wymaga istnienia odpowiedniego systemu kontroli jej działań. Wyjaśnienie zagadnienia kontroli prawidłowości działania administracji publicznej wymaga wyjaśnienia na początek pojęć kontroli administracji.

10. Związek administracji i kontroli. • Kontrola jako element zorganizowanego działania. • Brak kontroli powoduje niską jakość działania i niemożliwość utrzymania odpowiednich standardów. • Konieczność dostosowania kontroli do potrzeb administracji.

11. Dlaczego administracja nie może funkcjonować bez kontroli ? • Administracja jest odpowiedzialna za stan spraw publicznych. • Administracja posiada władzę. • Administracja powinna być skuteczna i efektywna. • Praworządność i legalność działania administracji.

12. Pojęcie „kontroli administracji” Wieloaspektowość kontroli administracji. • Kontrola sprawowana nad administracją. • Kontrola wykonywana przez samą administrację: - kontrola zewnętrzna wobec innych podmiotów, - kontrola wewnętrzna.

13. Pojęcie i istota kontroli • Kontrola jako funkcja lub system organizacyjny. • W znaczeniu organizacyjnym kontrola to całokształt podmiotów kontrolnych (wykonujących funkcję kontroli). • Źródła pojęcia „kontrola”: - francuskie (contre role – przeciwzapisek) - angielskie (administrowanie). • Kontrolowanie: - sprawdzanie, ocenianie czegoś, formułowanie wniosków, dokonywanie wglądu w działalność, - poddawanie władztwu, oddziaływanie, wpływanie.

14. Pojęcie i istota kontroli • Kontrolowanie – porównywanie tego, co jest z tym, co być powinno. • KONTROLA – ogół czynności polegających na sprawdzeniu stanu faktycznego (W. Brzeziński)

15. Przez kontrolę .. należy rozumieć sprawdzanie działalności innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich działalność poprzez wydawanie nakazów lub poleceń, czyli innymi słowy badanie istniejącego stanu rzeczy, zestawianiu faktów z tym co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków. W przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym, należy ustalić przyczyny tej różnicy i sformułować zalecenia w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.Jako rodzaje kontroli wyróżnia się: lustrację, wizytację, rewizję, inspekcję.

16. def. KONTROLI ogół czynności wykonywanych na polecenie właściwego/uprawnionego organu, których celem jest zbadanie stanu istniejącego i porównanie go ze stanem oczekiwanym; czynności te polegają na zbadaniu i ocenie zgodności działania kontrolowanego podmiotu z obowiązującymi przepisami prawa

17. KONTROLA ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ • Kontrola i nadzór w administracji rządowej. Organy nadzoru i kontroli w administracji rządowej.   • Zasady i sposoby sprawowania nadzoru w administracji rządowej. 1. Kryteria nadzoru i kontroli (legalność, celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność działania z linią polityki rządu). 2. Teoretyczne formuły praworządności (zgodności z powszechnie obowiązującym prawem). 

18. przypomnienie pojęcia „kontrola”: przez kontrolę należy rozumieć sprawdzanie działalności innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich działalność poprzez wydawanie nakazów lub poleceń, czyli innymi słowy badanie istniejącego stanu rzeczy, zestawianiu faktów z tym co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków. W przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym, a stanem pożądanym należy ustalić przyczyny tej różnicy i sformułować zalecenia w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.

19. Kontrola polega na: -ustaleniu istniejącego stanu rzeczy, -ustaleniu jak być powinno, -zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i - sformułowanie na tej podstawie różnic między tym, co istnieje a tym jak być powinno, • w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym, • na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.

20. Kontrola określana bywa przy pomocy innych terminów, takich jak:(jako rodzaje kontroli wyróżnimy): inspekcja, lustracja, rewizja, wizytacja. 1. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się badanej jednostki i porównania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego. 2. Lustracja jest kontrolą skierowaną nie na zachowanie się podmiotu, lecz zwykle na określony przedmiot - tzn. na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami, określającymi stan pożądany.

21. (rewizję łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów) 3. Rewizja tobezpośrednia konfrontacja stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i zawieraocenę prawidłowości dysponowania tymi składnikami. 4. Wizytacja polega na kontroli mającej na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie. Swoista forma kontroli; rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej.

22. ZADANIA KONTROLI Ze względu na różnorodność działalności administracji konieczne jest istnienie pewnego sytemu instytucji kontrolnych i zróżnicowanie form kontroli. Poszczególne instytucje muszą być wzajemnie do siebie dostosowane i powiązane.

23. Zadaniem kontrolijest zapobieganie błędom w działaniu administracji. Rolę kontroli w administracji można określić jako wtórną. Pierwotną jest bowiem bezpośrednia działalność administracji publicznej. Wtórna rola kontroli musi być dostosowana do pierwotnej działalności administracji publicznej.

24. Rola kontroli • Kontrola służy kierownictwu do: - sprawdzania i oceniania, czy odpowiednie jednostki wykonują swoje zadania, - wykrywania nieprawidłowości, - zapobiegania niekorzystnym zjawiskom. • Kontrola jest elementem zarządzania (sprawdzanie i ocena działalności organizacji na różnych płaszczyznach: organizacyjnych, finansowych, technicznych)

25. System kontroli musi wykrywać błędy, określać jakie sytuacje rodzą błędy i zapewniać zapobieganie powstawaniu błędów. Kontrola administracji jest niezbędna. Przy kształtowaniu systemu kontroli trzeba ustalić: • jakimi środkami będą się posługiwać instytucje kontrolne, • w jaki sposób ma być przeprowadzana kontrola i jak często, i • w jakim zakresie jednostki organizacyjne mają być kontrolowane.

26. Istota kontroli • Obserwowanie i rozpoznawanie danej działalności w określonym miejscu i czasie. • Dokonywanie oceny tej działalności. • Ustalanie przyczyn ewentualnych nieprawidłowości. • Formułowanie wniosków, mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom.

27. Zakres kontroli jest uwarunkowany jej celem. Kontrola nigdy nie może objąć całego procesu administrowania. Zawsze dotyczy jego fragmentu, fragmentu wskazanego przez obywatela bądź też fragmentu wybranego przez aparat kontrolny. Znaczna część czynności administracyjnych pozostaje jednak poza sferą bezpośredniego zainteresowania organu kontrolującego, nie pozostaje jednak poza wpływem oddziaływania kontrolnego.

28. Kontrola a nadzór

29. Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola. • Nadzór obejmuje zawsze kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowania środków nadzorczych. • O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania. • Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego (jak kontrola), ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru.

30. Kontrola a……. nadzór, koordynacja i kierownictwo Są one nierzadko mylone z kontrolą, choć w rzeczywistości różnica pomiędzy nimi jest istotna. Szczególne znaczenie właściwe rozumienie tych pojęć ma w przypadku interpretacji przepisów ustrojowych, określających hierarchię organów administracji publicznej. NadzórNadzór to kontrolowanie wraz z możliwością wiążącego wpływania na jednostki nadzorowane, jednakże bez możliwości wyręczenia tych jednostek w ich działalności. Def. Nadzór jest stałym i bieżącym kontrolowaniem podległej lub podporządkowanej jednostki z równoczesnym wydawaniem stosownych decyzji, mających na celu usprawnienie, udoskonalenie działalności nadzorowanej jednostki.

31. Nadzór … koordynacja i kierownictwo Koordynacja Koordynacja polega z kolei na oddziaływaniu na instytucje koordynowane przy użyciu różnego rodzaju środków w celu zharmonizowania działalności tych jednostek. Kierownictwo Kierownictwo oznacza używanie wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, za wyjątkiem środków, których użycie jest prawnie zakazane.

32. Kontrola a nadzór • Nadzór to przewidziana prawem możliwośćsprawdzania i oceniania innych podmiotów, a także prawo do ingerencji w ich działalność. • Nadzór nie ma charakteru stałego oddziaływania. • Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego działania i osiągania właściwych rezultatów przez wspomaganie, instruktaż, uzgadnianie stanowisk, udzielanie pomocy, doradzanie.

33. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa używany do oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem, że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania.

34. Organ nadzorujący ma więc prawo do kontroli, sprawdzania na bieżąco funkcjonowania podległych mu jednostek oraz wydawania stosownych decyzji, rozporządzeń i zaleceń, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, usprawnienie działania, bardziej efektywne funkcjonowanie. Nadzór dotyczy odpowiedniego sterowania przez organy wyższego szczebla, organami niższego szczebla.

35. Aby organ nadzorujący mógł władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane, przepisy muszą mu przyznawać takie uprawnienia. Noszą one miano środków nadzoru.

36. Uprawnienia organu nadzorującego dzieli się zwykle na: − środki oddziaływania merytorycznego to np. uprawnienia do zawieszania lub uchylania rozstrzygnięć (uchwał i zarządzeń) jednostek nadzorowanych, − środki nadzoru personalnego to np. prawo zawieszania w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki.

37. Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa może tylko próbować wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, starając się zwrócić uwagę na ewentualne nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej.

38. KONTROLA (porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, wyznaczonym przez normy prawne, techniczne, ekonomiczne, itd.)

39. Przedmiotem kontroli może być: • struktura organizacyjna administracji, • jak i jej działalność.

40. Podstawowe funkcje kontroli, to: - sprawdzanie, - ocenianie, - wnioskowanie.

41. Etapy postępowania kontrolnego: • stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk, itp., • porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych i ustalenie nieprawidłowości od stanu wymaganego, • ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości (obiektywnych - niezależnych od działania jednostki kontrolowanej; subiektywnych- zależnych od jej działania), • ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki, • sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów.

42. Etapy procesu kontroli/w praktyce polega to na: • Faza wstępna – przygotowanie kontroli (upoważnienie, termin, zakres, sposób i miejsce prowadzenia czynności kontrolnych). • Ustalenie stanu faktycznego (postępowanie dowodowe i wyjaśniające). Procedury kontrolne. • Formułowanie wyników (ustalanie rozbieżności i źródeł nieprawidłowości). • Oddziaływanie pokontrolne (wnioski, zalecenia, wystąpienia, noty).

43. Skutki działań kontrolnych • Czynności kontrolne obejmują ustalenia stanu faktycznego, formułowanie wniosków. • Ani wystąpienia pokontrolne (NIK), ani wyniki kontroli (UKS) nie mogą być kwalifikowane w kategorii decyzji. • Działania kontrolne mogą stanowić podstawę ustaleń, które będą prowadziły do wydania decyzji administracyjnych

44. Kontrola (rodzaje, podziały) W zależności od przyjętego kryterium wyróżnia się w doktrynie i orzecznictwie różnego rodzaju kontrole.

45. Można dokonać różnych podziałów kontroli w zależności od przyjętych kryteriów klasyfikacyjnych. Kryteria te mogą się opierać na: • elementach ustrojowych(usytuowanie organów kontroli w aparacie państwowym) bądź • na elementach treści kontroli(tj. punktu widzenia, z którego przeprowadzana jest obserwacja organu działającego).

46. 1. Podział ze względu na zakres kontroli: wyróżniamy kontrolę zupełną(nieograniczoną) i ograniczoną • zupełna (nieograniczona)- obejmuje całość działania kontrolowanej jednostki, jak również ze wszystkich możliwych stron (kompetencje kontrolowanej jednostki, gospodarność, celowość, rzetelność itp.). Objęcie kontrolą całości działania oznacza objęcie tą kontrolą zarówno całego zakresu kompetencji kontrolowanego organu, jak również objęcie kontrolą działania kontrolowanego organu ze wszystkich możliwych stron: od strony przestrzegania przepisów prawa, gospodarności, celowości, rzetelności itd.; b) ograniczona/fragmentaryczna/. Obejmuje jedynie fragment kontrolowanej działalności.

47. 2. Inne rozróżnienie kontroli uzyskuje się stosując kryterium etapu działania, w który wkraczać może organ kontrolny. Z uwagi na okres objęty kontrolą, możemy wyodrębnić następujące trzy rodzaje kontroli: • wstępna wyprzedzająca (tzw. ex ante- przed danym działaniem), są to badania obejmujące czynności wstępne przed podjęciem decyzji, zarządzenia, przed zrealizowaniem wydatków, np. badanie umowy w sprawie transakcji, inwestycji. Polega na możliwości badania samych zamierzeń podjęcia określonego działania przez organ kontrolowany. Organ kontrolowany ma obowiązek przedstawienia organowi kontrolującemu do wglądu dokumentacji działania jeszcze przed jego rozpoczęciem, obowiązek zawiadamiania organu kontrolnego o zamiarze podjęcia działania. Taka kontrola komplikuje tok administrowania, opóźnia działanie administracji do czasu przeprowadzenia kontroli zamierzeń przez organ kontrolujący, zmniejsza odpowiedzialność organu administracyjnego za efekty jego działania, gdyż odpowiedzialność za podjęte działania rozdziela między organ kontrolujący a organ kontrolowany;

48. b) bieżąca/faktyczna/ to kontrola czynności aktualnie prowadzonych, pracy bieżącej, kontrola robót inwestycyjnych, w trakcie pracy. Ma szersze zastosowanie i to zarówno, gdy chodzi o kontrolę wykonywaną przez nadrzędne organy administracyjne tego samego resortu, jak specjalne organy kontroli. Kontrola ta jest wykonywana w czasie trwania działania; jest kontrolą towarzyszącą procesowi działania. Kontrolę bieżącą wykonują dość liczne organy, nie spełniające funkcji nadzoru wobec podmiotu kontrolowanego; Jej cechą charakterystyczną jest, że dokonuje się jej w czasie kontrolowanego działania, a więc towarzyszy procesowi działania. Taką kontrolę sprawują głównie organy spoza administracji, np. prokurator (por. art. 182 KPA) art. 182 KPA. Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

49. c) następcza(następna) tzw. kontrola ex post, to kontrola wykonywanych przedsięwzięć, zarządzeń, wydatków, sprawozdań finansowych. Jest najbardziej typową, najczęściej spotykaną i najbardziej efektywną formą kontroli. Kontrola ta koncentruje się na etapach działania, które zostały już zakończone. Wnioski z tej kontroli dotyczą zakończonych działań. Na podstawie wyników kontroli organ kontrolny może zająć stanowisko co do organu kontrolowanego na przyszłość, z tym jednak zastrzeżeniem, że sytuacja faktyczna w przyszłości kształtuje się na ogół inaczej niż w przypadku będącym przedmiotem poprzedniej kontroli. Oznacza ona badanie już zakończonych etapów działania. Jest to najbardziej klasyczna forma kontroli administracji. W ten sposób organ kontrolujący może zająć stanowisko wobec sposobu działania administracji, dysponując przy tym odpowiednimi informacjami. Wadą tego rodzaju kontroli jest to, że kolejne sytuacje nie będą już identyczne z tymi, które zostały skontrolowane.

50. 3. Ze względu na usytuowanie podmiotów/organu kontrolującego/, które wykonują kontrolę w administracji wyróżniamy kontrolę: zewnętrzną i wewnętrzną I. zewnętrzna, jest to kontrola wykonywana przez organ strukturalnie nie włączony do systemu administracji publicznej, a więc wykonują ją osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne usytuowane na zewnątrz administracji, a więc nie związane stosunkiem zależności z jakimkolwiek organem administracji. W ten sposób zagwarantowana jest niezawisła i bezstronna kontrola całości działalności administracji. W zależności od tego, czy mamy do czynienia z organem państwowym czy też z kontrolerem nie będącym organem administracji państwowej, kontrolę zewnętrzną możemy podzielić na kontrolę państwową i kontrolę niepaństwową.