Maria Isabel R. T. Soares Professora Catedrática FEP - UP

1. 1 A Liberalização do Sector Eléctrico e a Ciência Económica Maria Isabel R. T. Soares Professora Catedrática FEP - UP isoares@fep.up.pt 2006

2. 2 História da Energia/História Económica Equações de previsão ≠ rec. energ. Existentes (recursos/reservas) Nivelamento de preços dos ≠ recursos Curvas da S e da D Análise D e S Elasticidades Impacto incidência fiscal Carvão Mercados internacionais de crude Extracção de crude Análise intemporal dos preços Fiscalidade Refinação e transporte Análise de cartel/oligopólio Petróleo ENERGIAE CIÊNCIA ECONÓMICA Análise estrutural; custos; transacções mercados G.N.L. mercados; análise de monopólios (Ásia) Mercado Europeu: Teoria dos Jogos g.n. Análise do monopólio natural Concorrência Regulação Formação dos preços em fase de cheia e de vazio; volatilidade Incerteza “deregulação” e privatização RES (Renewable Energy Sources) Electricidade Ambiente e poluição: o nível “óptimo” da poluição Energia e alterações climáticas Energia/Ambiente medidas de eficiência técnica (análise económica) análise de bens públicos Mercados de Futuros & Opções Tecn. de Informação & Energia Gestão da Energia Maria Isabel R. T. Soares, 2006

3. 3 Mercado Europeu de Electricidade Laboratório de Excelência Porquê?  A reforma do sector eléctrico mais profunda e extensivaa nível mundial Integração de mercados mt s liberalização de mercados  USA: após crise da Califórnia (2000-2001) e blackouts de N.Y. (2003)  suspensão ou paragem das reformas.  Excepções: Austrália, Nova Zelândia, Chile e Argentina. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

4. 4 CRISE DA CALIFÓRNIA? Alguma relação entre a reforma do sector eléctrico e os blackouts? Parece que não!  USA  Produção académica valiosa desde 1983 (Joskow & Schmalensee) & experiência internacional Sem impacto sério e consistente até meados de 1990 Public Regulatory Policy Act (PURPA) 1978 Energy Policy Act 1992 ? Maria Isabel R. T. Soares, 2006

5. 5  PURPA  durante anos (19)80 estimulou desenvolvimento da produção independente, principalmente a partir da cogeração e das energias renováveis, vendida sob contratos de longo prazo.  Energy Policy Act  acabou com importantes barreiras ao desenvolvimento da produção independente (e não-regulada) e expandiu o poder efectivo da FERC (Federal Energy Regulatory Commission) de obrigar as utilities a transportar aquela energia para os mercados grossistas / atacadistas (wholesale). IMPACTO MUITO MODESTO SOBRE A CONCORRÊNCIA NO wholesale market (baseado num modelo de monopólios regulados e verticalmente integrados) Maria Isabel R. T. Soares, 2006

6. 6  Porquê, após 25 anos de reestruturação quer a nível federal quer estatal, de reforma regulatória e de iniciativas desregulatórias, há tantos problemas nos USA? Ausência de informação sólida, coerente e abrangente, sobre os efeitos das reformas sobre custos, preços, inovação e bem-estar do consumidor. Poucos dados p/ comparar “performances” entre o regime regulado e o regime de concorrência! (ver Joskow, P., 1989, 1997, 2000, 2001 e 2005; Joskow e Kahn, 2002 e Joskow e Tirole 2000 e 2005). Maria Isabel R. T. Soares, 2006

7. 7  O que parece existir: a criação de wholesale markets funcionando bem não é só um grande desafio técnico. Também exige:  alterações profundas na estrutura da indústria e no enquadramento institucional e regulatório;  o comprometimento dos políticos no funcionamento efectivo dos mercados A principal barreira ao programa de reestruturação e concorrência do sector eléctrico americano parece ser POLÍTICA! Maria Isabel R. T. Soares, 2006

8. 8  Compromissos políticos quanto à reestruturação  Conflitos entre as regulações federais e estatais  A coexistência de estados com e sem programas de concorrência  Ausência de uma forte política pró-competitiva em paralelo com autoridades com estatuto para a implementar. Apesar da acção da FERC para promoção de um modelo de wholesale market competitivo com um pequeno número de operadores de transmissão (transporte) regionais que cubram vastas regiões do país, tem havido uma crescente oposição política desde 2000. Mesmo a proposta da FERC relativa ao desenho de mercado (Standard Market Design) de 2002 originou tanta controvérsia política que acabou por ser retirada em Julho 2005! Maria Isabel R. T. Soares, 2006

9. Crise da Califórnia 9 California Public Utilities Commission (Reguladora) – CPUC California Energy Commission – CEC: entidade respons. por políticaenergética do Estado  Gestão do sector eléctrico na Califórnia  Califórnia 2º maior consumidor de energia, 11º maior consumidor de electricidade, 2º maior consumidor de gasolina dos EUA. maior estado em população e em peso económico dos EUA. Símbolo da era pós-industrial. forte dependência ext. de electr.  produção interna cobre +/- 75% consumo. Melectr. dos estados a norte (11%) e a este (14%)  preços electric. sempre bastante elevados. reforma sector eléctrico arranca efectivamente em 1998. Pequenos consumidores: price-cap. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

10. 10 Problemas derivaram de um desfasamento grave entre preços produção e preços de distribuição  ausência de sintonia entre a D e a S num mercado eléctrico local em que velocidade crescimento D > veloc. crescimento S Problema: desregulação gradual do mercado de electricidade em simultâneo com controlo estatal de preços aos consumidores (a pedido das pp. distribuidoras) Qual a lógica?Protecção contra 1 possível e acentuada quebra de preços provocada pelo mercado livre Desregulação parcial do sector eléctrico↓? Maria Isabel R. T. Soares, 2006

11. 11  Quando sistema regulado: margem de lucro empresas era previsível  Quando Estado se afasta & com incertezas sobre Delectr.  empresas deixaram de investir em novas centrais Falta de investimento em novas centrais (que já acontecia nos 10 anos anteriores) + Forte crescimento económico da região (muito acima das expectativas)  Mercado livre: preços da produção  Mercado regulado: preços ao consumidor  Forte crescimento da D  Desincentivo a novos investimentos RUPTURA! ? Maria Isabel R. T. Soares, 2006

12. 12  Empresas de distribuição (principais: PG&E – Pacific Gas and Electric Corporation e Electric Company and Southern California Edison – SCE) aprisionadas entre a impossibilidade de transferir custos para o consumidor e a obrigatoriedade de recorrer à livre negociação no wholesale market – de S restrita – para garantir o seu abastecimento.  PRINCIPAIS FACTORES DA CRISE Preços de electric. no mercado spot extraordinariamente elevados  custos totais de energia DECUPLICARAM níveis históricos! Quebras de energia e consequentes cortes (APAGÕES) Falência da maior empresa, a PG&E (a utility e não a empresa-mãe), de um significativo nr. de pequenos produtores que não foram pagos e encerramento da CALIFORNIA POWER EXCHANGE (mercado forward do dia seguinte) Crise da Califórnia: ensinamentos………..muito mais! Maria Isabel R. T. Soares, 2006

13. 13 INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE Características físicas que condicionam o seu desenho regulatório óptimo (i) Grandes custos irrecuperáveis (sunk costs) que limitam as possibilidades de entrada (barreiras à entrada). (ii) Segmentos verticais – produção, transporte, distribuição e comercialização – com s escalas óptimas. (iii)Bem não-armazenável que é distribuído através de 1 rede que exige equilíbrio físico instantâneo entre S e D em todos os nós. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

14. 14 Estrutura funcional da indústria de electricidade Fonte: IEA, 2001a Maria Isabel R. T. Soares, 2006

15. 15  LIBERALIZAR A INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE ENVOLVE: a criação de uma combinação de mercados competitivos de produção e comercialização, e actividades reguladas de transporte (transmissão) e de distribuição.  LIBERALIZAR A INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE EXIGE: mercados de produção e transporte de electricidade e de serviços associados bem organizados e com capacidade suficiente, para que a CONCORRÊNCIA SEJA EFECTIVAMENTE POSSÍVEL, e a regulação adequada (?) do poder de monopólio. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

16. Distribuição Produção Transmissão(Transporte) Comercialização 16 • CADEIA DE VALOR DA INDÚSTRIA DE ELECTRICIDADE CONCORRÊNCIA MONOPÓLIO.ACESSO DE 3os À REDE. REGULAÇÃO. CONCORRÊNCIA Maria Isabel R. T. Soares, 2006

17. 17 • CONSENSO DESVERTICALIZAÇÃO (vertical unbundling) da produção, transmissão, distribuição e comercialização de electricidade Slitting (dispersão) horizontal da produção e da comercialização REESTRUTURAÇÃO CONCORRÊNCIA E MERCADOS Mercado grossista (wholesale market) e concorrência na comercialização, permitindo a entrada de novos concorrentes na produção e na comercialização Entidade Reguladora independente Acesso de 3os à rede (ATR) Regulação por incentivos nas redes de transporte e de distribuição REGULAÇÃO PERMITIR NOVOS “ACTORES” PRIVADOS PRIVATIZAÇÃO DAS EMPRESAS PÚBLICAS EXISTENTES PROPRIEDADE Maria Isabel R. T. Soares, 2006

18. 18 • PONTO DA SITUAÇÃO NO MERCADO EUROPEU DE ELECTRICIDADE(*) • (*) quando se refere Mercado de Electricidade Europeu, geralmente referimo-nos a EU 15 (ou 25) + Noruega e Suiça…  ABERTURA DE MERCADO  aumento da eficiência sector energia (e não só) • Crescimento produtividade do trabalho: gás, electricidade, água. Fonte: “EU productivity and competitiveness: na industry perspective”: Mary O’Mahony e Bart van Ark (ed.), DG Empresas, Comissão Europeia, 2003 Maria Isabel R. T. Soares, 2006

19. 19 21: EU productivity and competitiveness: An industry perspective http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/lib-competitiveness/series_competitiveness.htm Maria Isabel R. T. Soares, 2006

20. 20  CONTUDO: atraso INACEITÁVEL na transposição das directivas mais recentes para as legislações nacionais. • Directivas europeias sobre o sector eléctrico Fonte: Vasconcelos, J. (2004): “Services of General Interest and Regulation in the EU Energy Market”, Council of European Energy Regulators (CEER), Presentation at XVI CEEP Congress 17/06/2004, Leipzig. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

21. 21  Após 5 anos de concorrência no caso da electricidade e de mais de 3 do g.n., a %de consumidores que mudou de fornecedor < 50%.  Ainda é significativo o nr. de consumidores insatisfeitos com a gama de serviços que lhes é oferecida Frequentemente: os clientes só conseguiram mudar para outro fornecedor nacional na maioria dos casos: quotas de mercado de fornecedores estrangeiros < 20%  excepções. FALTA DE INTEGRAÇÃO DOS MERCADOS E AUSÊNCIA DE LIGAÇÕES INFRAESTRUTURAIS Maria Isabel R. T. Soares, 2006

22. 22 Switching Estimates: Electricity Source: Information provided by Regulators. 11 in general this refers to clients consuming more than 1GWh/year 12 100% have renegotiated with their existing supplier 13 Flanders region only 14 The remaining approximately 65% have renegotiated with their existing supplier 15 A further approximately 25-50% have renegotiated with their existing supplier 16 Corresponds to 19% of high voltage customers’ consumption 17 Approximately 18% have renegotiated with their existing supplier 18 2-3 large customers have changed supplier during 2004 Maria Isabel R. T. Soares, 2006

23. 23  Preços mais baixos do que na década de 90, mas a subir perigosamente. Causas?  Preços fontes energia primária  Barreiras regulamentares à mudança de fornecedor e fraco poder de negociação devido à estrutura desfavorável dos mercados (pequenos consumidores)  Insuficiência da variedade de contratos, especialmente acordos a + longo prazo (grandes consumidores) Deficiente integração de mercados I QUESTÃO problemática Maria Isabel R. T. Soares, 2006

24. 24 Electricity prices to household consumers 1997-2004: 3.5MWh/year Electricity prices to household consumers 2000-2004: 3.5MWh/year Maria Isabel R. T. Soares, 2006

25. 25 Electricity prices to large industrial consumers 1997-2004: 24GWh/year Electricity prices to large industrial consumers 2000-2004: 24GWh/year Maria Isabel R. T. Soares, 2006

26. 26 II QUESTÃO problemática Estrutura de mercado  Nr. reduzido (1, 2 empresas…) de concorrentes (a)  Insuficiência da concorrência transfronteiras em muitos casos (b) Maria Isabel R. T. Soares, 2006

27. 27 Generation Market Structure38 38 rounded to nearest 5% 39 Consolidation is currently occurring in Poland. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

28. Interconnection & Market Structure 28 36 UCTE July 2003 forecast, Nordel winter 2003-4 forecast, NGCand ESBNG 7 year statement. 37 Based on ETSO Winter 2004-05 NTC data, includes capacity from Switzerland and South East Europe, excludes Morocco Ukraine and Russia Maria Isabel R. T. Soares, 2006

29. 29 III QUESTÃO problemática Desagregação da gestão das redes (unbundling) e introdução de possibilidades de ATR ainda insatisfatórios, apesar dos muitos progressos PORQUÊ? Maria Isabel R. T. Soares, 2006

30. 30 Para o bom funcionamento do mercado, é essencial:  1 operador do sistema de transmissão totalmente independente  Os operadores dos sistemas de distribuição devem ser separados das companhias fornecedoras p/ garantir que as tarifas reflictam os custos e que sejam eliminados todos os SUBSÍDIOS CRUZADOS  Fundamental a independência da entidade reguladora para garantir 1 acesso justo em termos da estrutura e dos níveis de tarificação, às áreas de distribuição. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

31. 31 IV QUESTÃO problemática persistência de preços regulados da electricidade e do gás para o consumidor final Coexistem com os mercados concorrênciais e com os acordos a longo prazo de aquisição de energia (PPA) que lhes estão associados Apesar destes controlos serem 1 medida de transição válida durante a fase inicial da abertura do mercado,  risco de que essa abordagem possa limitar a concorrência, restringir o investimento e resultar em medidas confusas e contraditórias de unbundling Maria Isabel R. T. Soares, 2006

32. 32 Principais entraves à concorrência no sector eléctrico europeu Fonte: CE (2005). NOTA: identifica-se o entrave principal em cada Estado-Membro. Isto não significa, no entanto, que não existam outros entraves. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

33. 1 Full market opening in the Flanders region. non households (non HH) in other regions 2 some legal unbundling on a voluntary basis 3 All customers in non-interconnected islands are non-eligible 4 95% from 1 Jan 2005, all non-households 5 In Northern Ireland, the electricity market is open to non-households. 6 if hourly metered 7 single buyer model 33 Implementation Summary 8 and all CHP producers and generators Source: Information provided by Regulators\Member States Maria Isabel R. T. Soares, 2006

34. 34 Unbundling of Network Operators: Electricity22 22 Ownership, Legal, Management, Accounts. L/M means system operator is legally unbundled, system owner management unbundled 23 If ownership unbundled, automatically set to “Y” 24 Brussels region not yet legally unbundled 25 not in Flanders region Maria Isabel R. T. Soares, 2006

35. 35 Network Access: Electricity26 26 Charges are estimated excluding all taxes and levies. Both transmission and distribution charges are included 27 Based on STEM examples: 5GWh, 30MWh, and 5000KWh consumers 28 National Grid will shortly be appointed as system operator for Great Britain as a whole 29 Based on a household with average consumption (18000KWh) Maria Isabel R. T. Soares, 2006

36. 36 Problemas no Acesso à Rede e de “Balancing” ainda subistem  Grandes diferenças entre os preços de compra e venda são exacerbados se não houver oportunidades suficientes para 1 companhia geradora minimizar os seus desequilíbrios através de trading normal  nec. possibilidade de alterar as propostas perto do tempo real  nec.  mercado intra-diário.  Mesmo assim, a estrutura extremamente concentrada que existe em muitos Países-Membros pode colocar os novos entrantes numa situação de desvantagem  pode ser preferível o envolvimento regulatório directo. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

37. 37 Summary of Regulated Third Party Access 34 out of line implies a tariff significantly above €15/MWh for a large user connected at medium voltage and significantly above €40/MWh for a small users connected at low voltage. 35 distribution network tariffs are not available in Greece at present. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

38. 38 Fiscalização do Mercado 40 A – advisory, C – concurrent powers\ regulator within competition authority, N –limited or no formal role. 41 1 referred to Danish Competition Authorities by Nordpool, 3 merger cases Maria Isabel R. T. Soares, 2006

39. 39 Market Shares Retail Supply 42 includes both eligible and non-eligible markets 43 Although independent, the two most important suppliers havestrong ownership links with DSO’s 44 for household customers Maria Isabel R. T. Soares, 2006

40. 40 Estrutura de Mercado 45 Some Member State have been grouped into regions where appropriate. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

41. MIE & Impacto Ambiental 41 66 Communal and Departmental taxes of up to 12% also apply * average energy tax less than €5/MWh ** average energy tax between €5-15/MWh *** average energy tax above €15/MWh **** average energy tax above €50/MWh Maria Isabel R. T. Soares, 2006

42. 42 Environmental Policy Framework: Electricity generation Maria Isabel R. T. Soares, 2006

43. 43 Da Evidência Empírica à Teoria Económica Ex.s internacionais apontam para: A IMPORTÂNCIA DA QUALIDADE DA INICIATIVA GOVERNAMENTAL  Regulador: acção eficaz na fiscalização do sistema competitivo, mas dificilmente a terá na transformação da estrutura de mercado CASOSU.K., Noruega, Chile, Argentina, Austrália Chile UK Problemas devido à continuação da integração entre Produção e Transmissão Processo de separação da produção e da transmissão demorou 18 anos! Problemas surgiram devido à falta de concorrentes a nível da produção. Processo de introd. concor. na produção demorou quase 10 anos! Maria Isabel R. T. Soares, 2006

44. 44 REGULAÇÃO: 2 modelos básicos de Tarificação Custo de serviço (ou regulação da TIR) price-cap REG. CUSTO DO SERVIÇO: experiência internacional que, embora obj. central seja o de (1) evitar lucros e excessivos, NA PRÁTICA ESTE MODELO DE REGULAÇÃO NÃO TROUXE INCENTIVOS À MINIMIZAÇÃO DOS CUSTOS DAS EMPRESAS; apesar de tb visar (2) a eficiência distributiva, acabou por GERAR INEFICIÊNCIA PRODUTIVA COM A REMUNERAÇÃO GARANTIDA AO PRODUTOR, PREJUDICANDO ASSIM OS CONSUMIDORES COM A TRANSFERÊNCIA DOS CUSTOS DE INVESTIMENTOS DESNECESSÁRIOS. e a Tarificação ao Custo Marginal? tentativa, na prática, de superação das ineficiências referidas  na prática: a adopção plenas deste tipo de reg. tarifário tem sido comprometida quer pela INEFICIÊNCIA PRODUTIVA QUER PELA ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO Maria Isabel R. T. Soares, 2006

45.  E O PRICE-CAP? 45 Telecom (1984) g.n. (1986) aeroportos (1987) abastecimento de água (1989 e 1990)  UK - pioneiro  PRICE-CAP  UK teve de alterar a aplicação do price-cap (p/ regulação dos preços de mercado cativo – transmissão e distribuição). CONTUDO: o price-cap manteve-se no segmento da transmissão (monopólio natural). Na distribuição, a liberalização foi progressiva. estabelece um estímuloà EFICIÊNCIA PRODUTIVA, através de det. de 1 valor máx. permitido da tarifa Mesmo assim: Problemas! Subsistem dificuldades de controlo da lucratividade das empresas eléctricas, não desaparecem os problemas de ineficiência alocativa e distributiva. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

46. 46 A Yardstick competition ou regulação de desempenho – resultante dos avanços na Teoria da regulação por incentivos – é adoptado na comparação entre monopólios regionais operando no mesmo sector. Consiste numa forma de regulação por incentivos, adoptada em casos de monopólio natural. O objectivo é fomentar a redução de custos entre empresas, reduzir assimetrias de informação e estimular a eficiência económica. Neste caso, o regulador estabelece padrões de avaliação do desempenho das empresas, utilizados na definição de custos e preços. A regulação por comparação torna-se muito mais efectiva do que a regulação incidente sobre cada empresa individualmente, na medida em que se consegue reduzir o problema da assimetria de informação (que é maior na regulação individual) (Joskow, 2005; Laffont e Tirole, 1993). Obviamente que persistem efeitos colaterais sobre a eficiência produtiva, já que só um número relativamente significativo de empresas pode permitir melhorar a eficácia da Yardstrick competition na medida em que permite a expansão da base comparativa à disposição do regulador. Porém, existe sempre um trade-off entre o número de empresas, a eficácia do critério (Yardstick competition) e a eficiência produtiva. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

47. 47 Por tudo isto, surgiu um refinamento desta forma de regulação que consistiu na criação de subconjuntos de empresas com características afins, bem como a definição de uma shadow firm servindo de paradigma de cada conjunto. Esta shadow firm reflecte o comportamento médio de variáveis representativas das empresas de um mesmo subconjunto e é usada como uma benchmark para a competição entre empresas. Quando uma empresa consegue custos inferiores aos da shadow firm, haverá uma compensação com lucros extraordinários (Weyman-Jones, 1995). Maria Isabel R. T. Soares, 2006

48. 48 Embora a tendência tenha sido a adopção da Yardstick competitionem conjunto com o price-cap, aquela pode ser usado complementarmente a qualquer critério de tarificação. Em suma, de uma forma simplista, poder-se-ia dizer que a regulação por incentivos é boa para a eficiência, enquanto a regulação com base no custo é boa para o investimento e portanto para a adequação da rede. Não restam dúvidas contudo, que a regulação do mercado de electricidade, mercê das suas próprias características, é extremamente complexa. Maria Isabel R. T. Soares, 2006

49. 49 Manter a concorrência nos mercados exige que os incentivos aos novos entrantes sejam transparentes e equilibrados, o que obriga o regulador a estabelecer regras claras de funcionamento do mercado grossista e a minimização da incerteza regulatória. Quando se verifica integração de segmentos competitivos com segmentos monopolistas, o regulador tem de assegurar que existe de facto acesso real e não-discriminatório, às redes de transmissão e de distribuição para produtores e fornecedores. Incontestavelmente, o acesso regulado de terceiros à rede (ATR) tem sido a forma mais generalizada e funcional de resolver a questão do acesso à rede. No caso europeu, apenas a Alemanha não adoptou este sistema logo no início do processo de reestruturação, acabando no entanto por fazê-lo na sequência de inúmeros problemas e dificuldades sofridas por fornecedores com acesso às redes de empresas incumbentes (Brunekreeft, 2002). Aliás, a partir de Julho 2004, o ATR na Alemanha passou a ser regulado e não ATR negociado, por imposição da Comissão Europeia. Acresce que a existência de um regulador sectorial é muito recente, em contraste com os restantes parceiros europeus Maria Isabel R. T. Soares, 2006

50. 50 O exemplo europeu é também ilustrativo em termos da composição dos custos. Os encargos com a transmissão e distribuição totalizam, regra geral, cerca de 1/3 dos preços finais da energia eléctrica, variando muito a nível europeu. Existe um potencial de aumento da eficiência e de redução de custos nas redes europeias muito significativo, tanto nas ligações entre países como nas próprias redes internas. Aponta-se para valores médios do custo de ineficiência na ordem dos 40% (Jamasb e Pollitt, 2003). A Yardstick regulation tem sido usada para tentar simular a concorrência e nos últimos anos, pelo menos dez entidades reguladoras europeias adoptaram modelos de incentivos baseados na regulação de price-cap e na regulação de utility benchmarking. Maria Isabel R. T. Soares, 2006