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O PACTO FEDERATIVO E A CRISE DOS MUNICÍPIOS
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O PACTO FEDERATIVO E A CRISE DOS MUNICÍPIOS Serafim Corrêa
1808 A abertura dos portos • Em 1808, o Brasil era uma colônia portuguesa e a Coroa aqui se refugiou pela pressão militar de Napoleão Bonaparte. • D. João decretou a abertura dos portos às nações amigas permitindo a importação e criou o imposto correspondente com duas alíquotas: 48% para os molhados e 24% para os secos. O monumento na Praça de São Sebastião, em frente ao Teatro Amazonas, homenageia a abertura dos portos no seu centenário.
1808 EM PROL DO DESENVOLVIMENTO • Na seqüência, outras cartas régias foram expedidas por D. João, importantes à época para o desenvolvimento brasileiro como: • A suspensão da proibição de fábricas e manufaturas de ouro, prata, seda, algodão, linho e lã; • A criação da Imprensa Nacional; • A criação de uma fábrica de pólvora; • A criação do Banco do Brasil. D. João
1815 A CRIAÇÃO DO REINO UNIDO • Em 1815, surgiu o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, nova situação do Estado português e as antigas capitanias foram elevadas à condição de províncias. Com a morte de D. Maria I, Dom João foi coroado Rei como D. João VI. Brasão do vice-Reino
1821 CONSTITUINTE EM LISBOA, SEM O BRASIL • Em 1821, foi instalada em Lisboa uma Constituinte com o nome de “Cortes Gerais, Extraordinárias e Constituintes da Nação Portuguesa”, sem representantes do Brasil. • Daqui, D. João VI reagiu determinando que deputados do Brasil, Açores, Madeira e Cabo Verde fossem escolhidos e participassem da Constituinte. • D. João VI retornou a Portugal e seu filho primogênito Pedro de Alcântara ficou como Príncipe Regente do Brasil. A Constituinte adotou medidas recolonizadoras e os deputados brasileiros recusaram-se a aceitá-las.
1822 O DIA DO FICO • Em 9 de janeiro de 1822, o príncipe D. Pedro de Alcântara decidiu não retornar a Portugal. É o Dia do Fico. Disse ele: “Como é para o bem de todos e felicidade geral da nação, estou pronto: diga ao povo que fico. Agora só tenho a recomendar-vos união e tranqüilidade”. Pintura histórica do então príncipe regente
1822 A INDEPENDÊNCIA • Em 7 de setembro de 1822, ao receber ordem para que retornasse à Lisboa, D. Pedro reagiu com o Grito do Ipiranga e a proclamação da: Pintura histórica do grito do Ipiranga “INDEPENDÊNCIA OU MORTE”
1824 A 1ª CONSTITUIÇÃO DO IMPÉRIO. O ESTADO UNITÁRIO O Brasão do Império
1824 Com a independência surgiu o Império e a nossa primeira Constituição foi outorgada por D. Pedro I em 1824, criando o Império do Brazil, um Estado Unitário, dividido em províncias (hoje os Estados) e que poderiam ser subdivididas (é a primeira referência aos Municípios).
Do Imperio do Brazil, seu Territorio, Governo, Dynastia, e Religião. Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia. Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado. Art. 3. O seu Governo é Monarchico Hereditario, Constitucional, e Representativo. Art. 4. A Dynastia Imperante é a do Senhor Dom Pedro I actual Imperador, e Defensor Perpetuo do Brazil. (mantida a ortografia original)
1889 NASCEM A REPÚBLICA E A FEDERAÇÃO
1891 • Com o fim da Monarquia e o surgimento da República como conseqüência do movimento militar comandado pelo Marechal Deodoro da Fonseca, nasceu a Constituição de 1891 e o Brasil deixou de ser Monarquia e Estado Unitário e passou a ser República e Federação.
1891 Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil. Art 2º - Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte.
REPÚBLICA - DE DEODORO A DILMA A República, que vai de 1889 aos nossos dias, pode ser dividida em cinco períodos:
64/85 REGIME MILITAR – QUASE UM ESTADO UNITÁRIO • Durante o regime militar (64/85) o Brasil, praticamente, voltou a ser um Estado Unitário, pois cabia ao Presidente da República, eleito pela via indireta, escolher os governadores dos Estados e estes, os prefeitos das capitais e dos principais Municípios. • Além disso, havia grande concentração dos recursos públicos nas mãos da União, ficando governadores e prefeitos na condição de quase “pedintes”, sem legitimidade política e sem recursos.
64/85 OPOSIÇÃO AO REGIME MILITAR As principais lideranças de oposição – MDB - ao regime militar – Ulisses Guimarães, Franco Montoro e Tancredo Neves – eram simpatizantes das propostas municipalistas. Franco Montoro dizia que “as pessoas moram no município” e defendia a descentralização dos recursos.
1985 NOVA REPÚBLICA E A CONSTITUINTE • Com a Nova República foi convocada a Assembléia Nacional Constituinte, que teve como Presidente o deputado Ulisses Guimarães e como Relator o deputado Bernardo Cabral. O partido com a maior bancada era o PMDB, sob a liderança do Senador Mário Covas. • Prevaleceram as teses de Franco Montoro defendidas por Mário Covas e os Municípios passaram da condição de subdivisões administrativas para entes federados.
1988 NOVA REPÚBLICA E A CONSTITUINTE A nova Constituição: • Assegurou a eleição direta como a única via para a escolha de todos os prefeitos; • Diminuiu as possibilidades de intervenção dos Estados membros nos Municípios; • Mandou descentralizar responsabilidades e recursos; • Aumentou a participação dos Municípios na divisão do bolo tributário brasileiro;
1988 MUNICÍPIO PASSA A ENTE FEDERADO • Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: • I - a soberania; • II - a cidadania; • III - a dignidade da pessoa humana; • IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; • V - o pluralismo político. • Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
1988 RECURSOS MUNICIPAIS 45% “CARIMBADOS” 25% COM EDUCAÇÃO, 15% COM SAÚDE 5% COM A CÂMARA Do total arrecadado e repassado, por força da Constituição Federal, os Municípios terão que gastar:
1989... A REAÇÃO DA UNIÃO CONTRA OS MUNICÍPIOS • Tão logo foi promulgada a Constituição o Governo Federal deu início a uma reação contra os Municípios que prossegue até hoje. • No que diz respeito à transferência de responsabilidades, a União e os Estados seguiram a linha estabelecida pela Constituinte, mas o mesmo não aconteceu quanto aos recursos.
1989... A REAÇÃO DA UNIÃO CONTRA OS MUNICÍPIOS • Em relação aos recursos, desde então a União passou a fazer todas as bondades com o Imposto de Renda e o IPI, exatamente porque esses dois impostos são repartidos com Estados e Municípios ficando a União com 52%. • Reduziu a alíquota do Imposto de Renda Pessoa Jurídica de 35% para 25%, mas criou a CSLL com alíquota de 9%. Aparentemente reduziu a carga tributária, mas na prática diminuiu o que teria de repartir e passou a arrecadar o que fica exclusivamente para si. • Reduziu alíquotas de IPI, mas criou a COFINS e reformulou o PIS/PASEP. O primeiro é repartido com Estados e Municípios. Já as contribuições ficam exclusivamente com a União.
2000... A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E OS MUNICÍPIOS • As regras estabelecidas pela União através da LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal - para os Municípios impuseram o mais absoluto controle sobre eles. • Para cumprir com as exigências da LRF os Municípios necessitam de um corpo técnico mínimo com elevado grau de conhecimento, o que não acontece na maioria dos Municípios brasileiros. • O interessante é que a União e o Estado extinguiram os seus órgãos de assistência técnica aos Municípios, no caso, SAREM e ICOTI, deixando-os expostos à escritórios especializados que, como regra, estão em nível abaixo do necessário.
2000... A BUROCRACIA E A TECNOLOGIA – SICONV, LRF E CAUC – ESMAGANDO OS MUNICÍPIOS. • Para receber recursos adicionais do Governo Federal os Municípios precisam que sejam incluídas emendas parlamentares em seu favor no orçamento da União. • Apresentada a emenda, ela tem que passar por uma subcomissão que pode aprová-la, derrubá-la ou reduzir o seu valor. • Se passar por essa etapa, vai ao plenário da Câmara e do Senado onde, de novo, pode ser aprovada, derrubada ou reduzida. • Vencida essa etapa, vai à sanção presidencial que pode aprová-la ou vetá-la. • Se sancionada, ela está incluída no OGU – Orçamento Geral da União -, que é indispensável, mas não garante nada.
2000... A BUROCRACIA E A TECNOLOGIA – SICONV, LRF E CAUC – ESMAGANDO OS MUNICÍPIOS. • Embora a maioria das pessoas ache que a partir da inclusão da emenda no OGU os recursos estão garantidos e liberados, na prática não é assim. • O Governo Federal criou o Portal de Convênios – o SICONV – a única porta de entrada para que sejam formalizados os convênios com os Municípios. • A formalização do convênio vai depender de uma chamada do Município, por parte do Ministério ao qual esteja vinculado o assunto, para que apresente o projeto, o que só pode ser feito no programa do SICONV, via Internet. • Três dificuldades para os Municípios: a 1ª) - os avisos são dados no Portal de Convênios, o SICONV, via Internet que não está presente na maioria dos Municípios; 2ª) – a falta de quadros técnicos capazes de elaborar os projetos dentro das normas; 3ª)- o prazo é reduzido, em geral, sete dias.
2000... A BUROCRACIA E A TECNOLOGIA – SICONV, LRF E CAUC – ESMAGANDO OS MUNICÍPIOS. • Se o projeto não for apresentado no prazo, cai a emenda. • Se apresentado, é submetido a uma avaliação técnica. Se aprovado e o Município estiver em dias com suas obrigações perante o Governo Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal (CAUC) é dado o sinal verde para a assinatura do convenio. • No entanto, se o projeto tiver alguma “impropriedade” é dado um prazo de quarenta e oito horas, via Portal de Convênios, para saná-la. Caso não seja sanada, cai a emenda. • A assinatura do convenio não significa a liberação do dinheiro que será feito pela Caixa Econômica Federal dentro das suas regras e cobrando 3% do valor a ser liberado para remunerar o seu trabalho.
A LRF, O CAUC, O SICONV E OS MUNICÍPIOS • O controle é feito pela Secretaria do Tesouro Nacional e disponibilizado ao público através da Internet nos endereços: • Geral : www.tesouro.fazenda.gov.br • Relatórios da LRF: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/lrf/index.asp • Relatórios do CAUC: https://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/regularidadeSiafi/index_regularidade.asp • Já o SICONV é administrado pelo Ministério do Planejamento, no endereço https://www.convenios.gov.br/portal
1989... A REAÇÃO DOS ESTADOS CONTRA OS MUNICÍPIOS • Os Estados seguiram a mesma linha da União em relação aos Municípios. Como a participação dos Municípios no ICMS foi elevada de 20% para 25% os Estados adotaram mecanismos para manipular os valores a serem repassados. • Principais: • Incentivo de restituição do ICMS, incluindo a parte que pertence aos Municípios; • Isenções: caso das contas de energia elétrica dos próprios Estados; • Criação de Fundos para que as empresas recolham Contribuições e não ICMS para não pagar os 25%. É o caso no Amazonas do FTI, FMPE e UEA; • Créditos fiscais para compensar com precatórios.
1989... A REAÇÃO DOS ESTADOS CONTRA OS MUNICÍPIOS QUANTO ARRECADARAM FTI, UEA E FMPES EM 2005/2009
1989... A REAÇÃO DOS ESTADOS CONTRA OS MUNICÍPIOS AS PERDAS DOS MUNICÍPIOS AMAZONENSES • Com a manipulação, de 2005/2009, os Municípios perderam quase 700 milhões de reais, pois 25% do ICMS lhes pertencem de acordo com a Constituição Federal, art. 158, IV. • E 25% de R$ 2.691.954.812,00 é igual a: R$ 672.988.703,00
1989... A REAÇÃO DOS ESTADOS CONTRA OS MUNICÍPIOS AS PERDAS DE MANAUS • Desses R$ 672.988.703,00, pertencem à Manaus 62%, que é a participação da capital na divisão do bolo do ICMS que pertence aos Municípios. • Portanto, em cinco anos, a perda de Manaus foi 62% de R$ 672.988.703,00 = R$ 417.252.995,00
1989... A REAÇÃO DOS ESTADOS CONTRA OS MUNICÍPIOS AS PERDAS DE MANAUS • 100 escolas de vinte salas; • ou 100 creches iguais a do Riacho Doce; • ou 15 viadutos; • ou 70 avenidas iguais à nova Maceió; • Ou 40 parques como o Parque dos Bilhares O que é possível fazer com R$ 417.252.995,00?
1989... A REAÇÃO DOS MUNICÍPIOS CONTRA OS ESTADOS • Alguns Municípios recorreram ao Poder Judiciário contra Estados por conta das manipulações de ICMS. • O STF vem dando razão aos Municípios. Em 2010, foi aprovada a Súmula Vinculante nº 30 do seguinte teor: "É inconstitucional lei estadual que, a título de incentivo fiscal, retém parcela do ICMS pertencente aos municípios”. • Em seguida, o Ministro Dias Tofolli pediu vista para ampliar a redação do texto e até hoje não retornou à pauta.
1989... A REAÇÃO DOS MUNICÍPIOS CONTRA OS ESTADOS • Os ministros do STF também aprovaram - por maioria de votos, vencido o ministro Marco Aurélio -, a Proposta de Súmula Vinculante (PSV 41) a respeito da inconstitucionalidade da retenção, pelos estados, de parcela do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) destinada aos municípios. • Autor da Proposta de Súmula Vinculante (PSV 41), o ministro Ricardo Lewandowski explicou que, muitas vezes, o estado institui lei de incentivo fiscal, dando benefício no ICMS a certa empresa para que ela se instale em determinada região de seu território e, com base nesta lei e a pretexto disso, retém parcela do ICMS devida ao município que recebe a indústria sob o argumento de que ele já está sendo beneficiado com o aumento de arrecadação por esse fato.
CONSTATAÇÕES • Por disporem de recursos abaixo do necessário para atender suas responsabilidades, os Municípios têm que recorrer aos Estados e à União. • Sem quadros técnicos para o atendimento das exigências da LRF, do CAUC e do SICONV e sem cobertura técnica por parte dos Estados e da União para tal, os Municípios não conseguem viabilizar os recursos necessários às suas responsabilidades. • Fica evidente o desequilíbrio da nossa Federação onde a União tem mais recursos do que deveria em detrimento dos Municípios, fazendo-se necessária revisão do pacto federativo no sentido de que os recursos de cada ente correspondam às suas responsabilidades. • A União tem “Restos a Pagar” de 2007 a 2010 relativamente aos Municípios no valor de 27,8 bilhões de reais e ameaça cancelá-los. Ou seja, após toda a via crucis a União não pagou as emendas. • Por essas constatações o Brasil mais parece um Estado Unitário do que uma Federação, sendo que em relação aos recursos os Municípios são “entes federados” apenas na teoria.
SUGESTÕES GOVERNO FEDERAL • REFORMA TRIBUTÁRIA – a base de cálculo do FPE e do FPM passe a ser a arrecadação tributária total e não apenas IR e IPI. Ajuste nos percentuais. Objetivo: evitar manipulações e garantir recursos aos Estados e Municípios diretamente, sem intermediários. • APOIO AOS MUNICÍPIOS – oferecer treinamento para gestores municipais a fim de habilitá-los a entender e enfrentar a burocracia federal para liberação de recursos em parceria com as entidades representantes dos Municípios.
SUGESTÕES GOVERNO ESTADUAL • Mudança na lei estadual – Ou o Governo acaba com os fundos e a arrecadação será feita como ICMS ou partilha a arrecadação dos fundos com Municípios, Judiciário, Legislativo, MP e TCE. Objetivo: acabar com a manipulação ora existente. • ADIN – caso o Governo do Estado não queira mudar, o caminho é ADIN perante o STF. • Gestor Municipal – criar na UEA, em nível de especialização, o curso de Gestor Municipal objetivando qualificar bacharéis em direito, economia, administração, contabilidade e engenharia para habilitá-los a lidar com a burocracia federal ficando em condições de prestar esse serviço aos Municípios. • Apoio aos Municípios – usar cargos comissionados do Conselho do Programa Zona Franca Verde para contratar técnicos que sejam capazes de efetivamente auxiliar os Municípios no atendimento das exigências do Governo Federal.
O MUNICÍPIO AINDA É UM ENTE FRÁGIL NA RELAÇÃO FEDERATIVA • Por ter apenas vinte e um anos na condição de ente federado, o Município é frágil na relação com os demais entes. • Por exemplo: a partir da Proclamação da República – 15.11.1889 - quando passou a existir a figura do Prefeito, Manaus teve 94 (noventa e quatro) prefeitos, sendo 85 (oitenta e cinco) nomeados e 9 (nove) eleitos. • Os eleitos foram Jorge de Morais, Dorval Porto, Josué Cláudio de Souza, Vinicius Conrado, Manoel Ribeiro, Artur Neto, Amazonino Mendes, Alfredo Nascimento e Serafim Corrêa. • E somente três cumpriram integralmente seus mandatos: os prefeitos Artur Neto, Alfredo Nascimento (o primeiro mandato) e Serafim Corrêa.
A POSTURA IMPERIAL DA UNIÃO Na renegociação das dívidas de Estados e Municípios, em 2000, a União impôs condições que geraram a seguinte situação: Exemplo: Município de São Paulo 2000 - Devia 10,5 BILHÕES 2010 - Pagou 13,6 BILHÕES 2010 - ... e DEVE 44,1 BILHÕES
Serafim Corrêa é formado em Contabilidade (curso técnico, nível médio, Colégio Comercial Brasileiro, 1963), Economia (Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Amazonas, 1970) e Direito (Faculdade Martha Falcão, 2010). • Foi Auditor Fiscal da Receita Federal durante vinte e oito anos (1977-2005) tendo se aposentado após exercer durante sete anos mandato de Conselheiro do Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda, em Brasília. • Presidiu a UNAFISCO-AM, o Sindicato dos Economistas do Amazonas e o CORECON-13ª Região, do qual foi fundador. • Escreveu quatro livros: “Por que Bosco morreu”, “Manaus e a Constituição-mãe”, “Os Números de Manaus” e “ZONA FRANCA DE MANAUS – História, Mitos e Realidade”. • Foi Secretário de Economia e Finanças de Manaus (1989), membro do Conselho de Administração da Zona Franca de Manaus (2005-2008) e do CAF – Comitê de Articulação e Pactuação Federativa da Presidência da República (2007-2008). • Exerceu dois mandatos de vereador (1989-1996), foi Prefeito de Manaus (2005-2008) e Vice presidente da FNP – Frente Nacional de Prefeitos (2005-2008). • É presidente de honra do PSB-AM e membro da direção nacional do PSB.
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